率。对于不同产权不同经营方向，实行不同的激励政策，对森林生态服务产权拥有者形成有效的激励和约束，使森林生态功能服务最优化。

(3)积极探索重点公益林收购政策。根据国家生态安全的需要，对部分生态地位极其重要的区域由非国有投资主体投资营造的重点公益林，由国家进行征收或赎买，转变其所有制形式，以保障投资造林者的合法权益，保护其参与生态建设的积极性，确保森林生态产品有效供给。

(二)多元化供给主体体系的完善

(1)构建以政府为主导的多层次的行政分级供给机制。政府应该在森林生态产品供给政策中发挥主导性作用，制定和实施生态供给相关政策要遵循“损害者付费，受益者供给，保护者受益”的原则，有利于保护地区与受益地区共同发展。建立中央与地方政府在利益供给中的合理分工，构建多层次的生态供给财政分担体系。

(2)完善以市场为补充的多元化供给机制。由于中央财政和地方财政尚难以支撑如此巨大的供给资金，在未来林业公共产品供给市场供给制度安排和国内目前林情和国情条件下，林业公共产品供给应以政府为主导，以市场供给机制为补充，这样才能确保现阶段森林生态效益公共产品充分有效供给。

(三)多渠道资金筹集体系的发展

森林生态服务供给资金来源上主要有3种形式：一是征收森林生态税；二是征收森林补偿费；三是政府预算。总体而言，森林生态税要优于森林生态补偿费

和政府专项预算，但是完整意义上的森林生态税制是不可能在较短时间内确立。政府手段仍是当前国内公益林生态效益补偿的主要措施。在条件成熟的情况下，建立综合统一的生态供给专项资金平台，引入社会化运作管理模式，构建多渠道、多层次、多形式的能广泛吸引资金的吸纳机制即综合投入体系，促使各类生态供给基金项目的规范管理并有效运作，最终迈向森林生态税供给体系。

建立完备的森林生态产品供给机制，完成森林生态补偿资金筹集体系，需要“三步走”战略：

(1)补偿基金完善阶段。在最近阶段，建立森林生态产品补偿基金，逐步扩大补偿的规模和范围，建立森林生态投入和管护制度。这一阶段的特征是形成全方位、多层次的投融资体系。

(2)补偿基金与生态税双轨并行阶段。在中长期阶段，在运行森林生态效益补偿基金机制的同时，尽快研制并实施以税收或税收附加为主要形式的森林生态供给制度，并以法律或法规的形式将其固定下来。

(3)生态税独立运行阶段。在长期阶段，进一步完善森林资源管理模式和补助资金管理机制，为森林生态供给建立一个来源稳定、来向清晰，并且数额巨大的资金库，使森林生态资源管理逐步走向规范化、科学化和制度化，实现森林生态效益补偿机制逐步向森林生态税机制过渡。

(四)多条件价格形成机制的改进

一是对于产权比较容易界定、受益主体较为明确的生态服务和环境产品，有

关部门应鼓励受益方和生产方通过双边协议加以解决。二是在确定供给标准时，可以引入招标、拍卖、挂牌等方式，在部分领域引入市场竞争机制来制订供给标准的试点，并在不断总结经验的基础上加以推广。三是积极引导社会各方参与到环境保护和生态建设当中来。培育资源市场，开放生产要素市场，使资源资本化、生态资本化，使环境要素的价格真正反映它们的稀缺程度，可达到节约资源和减少污染的双重效应，积极探索资源使用权、排污权交易等市场供给模式。引导和鼓励生态环境保护者和受益者之间通过自愿协商实现合理的生态供给。

(五)多层次配套机制的构建

(1)建立和完善生态环境宣传教育制度。公众生态意识的提高对于建立和完善区际生态补偿制度具有重要意义。要通过日常的教育和各种媒体公众了解人和自然具有一定的整体性、关联性，才能使公众了解政府生态投入的合理性，同时也能提高公民个人的各种生态投入。

(2)完善森林生态供给法律体系。有必要制定专门的法律法规，将生态供给机制的指导思想、主要原则、基本框架、构成要素、配套措施等以法律法规的形式确定下来，明确责任与权利，解决相关法律法规之间的矛盾，强化管理，使森林生态供给工作得到系统、有效的实施。

(3)建立科学的政绩评价体系。按照主体功能分区的要求，根据重点生态功能区的经济社会发展定位，制定生态功能区科学合理的干部考核和政绩评价体系，把生态保护与建设、生态供给实绩作为评价地方党委和政府工作的重要依据，实行目标责任制，并纳入年度考核中，从干部评价与使用导向上加强森林生态文明建设的力度。

四、结语

森林生态服务外部性问题与经济外部性问题存在着不同的解决思路。森林生态服务供给机制是生态补偿理论与实践的一种反思和改进。森林生态服务供给的目的在于维持森林外部性的持续存在与发展，而不是以一种真实的市场交易行为去“全额购买”森林提供的生态产品。应根据森林生态服务公共产品的特性，改进森林生态服务的理论基础，构建森林生态服务供给机制，调整森林生态服务多类型区域供给政策，完善多元化供给主体体系，多渠道筹集供给资金、完善多条件价格形成机制和多层次配套机制，使森林生态服务供给步入科学化轨道。

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（作者系西北农林科技大学经济管理学院管理学博士研究生）