同时，政治管理的主体还可以包括国家权力延伸的组织，包括与国家政权承担的社会职能的基本方向相一致的政党，社会团体、社会中介组织等准政治管理主体。而政治统治则是国家机关承担的。

（2）在行为客体方面，政治统治行为的客体可以是多数人，也可以是少数人。在剥削阶级社会，政治统治是少数人对于多数人的统治。在社会主义社会，政治统治是多数人对于少数人的统治。

但是，就政治管理来说，由于管理的技术性要求，承担管理任务的人一般都具有特定熟练的专业管理技能，是统治阶级中的少数，而政治管理的对象则是多数社会成员。

（3）政治统治以政治秩序的稳定和巩固作为基本任务，因此，在其目标和价值要求上，它强调的是 社会政治稳定和统治秩序。相形之下，政治管理必须以统治阶级全体成员的公共意志和要求，以及由此形成的公共事务作为管理的主要任务和价值主导，因此，其主 导价值往往是秩序和效率。

（4）政治统治是统治阶级维护统治和自己利益要求的直接体现。而政治管理除了维护统治之外，它还担负着维持社会正常运转的任务，因此，对于政治统治的稳定和巩固来说，政治管理是通过对于社会职能的有效承担来实现的。

第二节：政治管理的基本类型 一、传统政治管理

作为社会管理活动，除了根据政治统治前提决定的根本性质差异之外，政治管理往往还与社会经济活动方式、主体特征、权力特性、管理功能、管理方法和总体运行机制等因素有关。根据这些因素，可以把政治管理划分为传统政治管理和现代政治管理。

传统政治管理是以传统的经济活动方式即自然经济作为经济背景的，因此，它是以自然经济方式作为社会经济活动主导方式的社会政治管理类型。

从管理主体看，国家的社会职能相对简单，政治管理机构也比较简单，一方面，政治管理的权力机构 呈现单一性，除了国家权力机构之外，在政治管理中没有政党和其它以政党为依托的政治组织，也不存在其他的政治社会团体。另一方面，在国家机构内部，其功能 分化的程度也相当低。

从权力运用来看，传统政治管理具有明显的任意性和连带性。传统社会中小生产者的重要特点是他们 不能代表自己，一定要别人来代表，而他们的代表一定是他们的主宰和不受限制的政府权力。但是，当这种不受限制的国家权力高度集中于一人之手，它就变成了任 意权力，变成了绝对的君权和王权。另一方面，由于社会分化不充分，传统的血缘关系在社会结构中具有核心地位，因此，传统的政治管理又常常与宗法权力、宗教 权力联系在一起，形成了政治权力的连带性。

从管理过程看，传统政治管理具有强烈的封闭性和神秘主义特点。 从管理方法来看，传统政治管理表现出简单性和落后性。 由此可见，传统的政治管理表现出明显的人治特征。 二、现代政治管理

现代政治管理是以市场经济为社会主要经济活动方式的社会政治生活中的管理。

现代政治管理以市场经济为依托，在市场经济条件下，横向的社会利益关系增加，各种社会关系和社会行为中的相互制约的因素增加。这就决定了现代政治管理具有与传统政治管理不同的特征。

从管理主体方面看，在市场经济的条件下，社会利益结构复杂，社会分化的程度较高，国家机构和社会管理机构的构成呈现复杂化和多样化的特点。

在权力行使方面，现代政治管理所运用的权力具有规范性。为了在充满经济竞争的条件下保证社会生活有序动作，就需要有一定的规则和程序。

在管理过程方面，现代政治管理具有开放性的功能。适应现代市场经济发展的需要，现代政治管理兼容多种利益的存在，并作为宏观调控者对之加以协调。

在管理方法方面，现代政治管理以法治为基础，强调法律手段与行政手段的有机结合，并结合运用政治社会化等方面的手段。

总之，现代政治管理在运行机制方面，用法治取代了人治。法治化的政治管理，具体表现为管理法规体系的完善化、管理权威的法制化、管理责任的明确化和管理过程的程序化。这其中，政治管理权威的法治化尤为重要。

第三节：政治管理的方式和作用 一、政治管理的方式 1、政治领导

政治领导，是政治管理的主体运用权力和权威，制定社会和政治发展的目标，确定实现这些目标的途径和方式，并且动员和选择政治力量和骨干队伍来为之奋斗的行为。

根据这一含义，政治领导的基本特征是：

（1）政治领导是政治管理主体把自己的权力转化为政治影响力的过程，在领导活动中，政治管理者依靠自己的影响力，推动和支配被领导者的活动，贯彻自己的意志和意图；

（2）政治领导的基本任务为两个方面，一是制定和贯彻战略目标和基本方针，二是动员的选择政治力量，尤其是选择干部。

（3）政治领导贯穿于政治管理的全过程和各个行为环节中。因此，政治领导在政治管理中具有支配性和核心性的作用。

2、政治决策

政治决策，是指各国家机构、政党等政治管理主体对社会生活的重大问题制定行动方案的过程。现代政治管理中，政治决策的基本特征是：

（1）选择性。政治决策是对社会公共政治事务和问题所作的抉择，由于社会公共事

务具有多重价值的综合性，并且这些价值相互之间还是矛盾的特点，因此，一次政治决策不可能同时 实现这些多种价值，这就决定了政治决策需要在这些价值之间进行选择；同时，作为决策，政治决策要对不同的决策和实施方案进行比较和选择；另外，政治决策还 常常需要对于其实施的时机和条件进行选择。

（2）权威性。它的行为主体是国家政权和政治领袖人物，而政权和政治领袖的权威往往又给各种决策形式带来了权威性。

（3）指导性。它是关于政治管理的蓝图性设计，决定着政治管理的整个实施过程。 （4）强制性。它以国家强制力为后盾，因而要求服从，并对社会成员具有普遍约束力，不可违抗或破坏。

政治决策作为一个动态的过程，是由多个具体行为环节构成的，其主要是：第一，分析和把握政治形势，确定政治目标。第二，进行政策分析和评估。第三，面对若干意见综合方案，进行论证，然后决定取舍。第四，接受对决策结果的信息反馈，进行决策调整。

3、决策实施

政治决策的实施，是政治管理的关键环节。在政治管理过程中，政治行为各主体产生复杂的相互关系，为使之达到或走向某种政治有序化的活动过程，必须有一系列 工作环节。作为政治管理主体中主要部分的国家机构，其决策施行活动的主要环节一般有指导、计划、组织、服务、提取、分配、协调、管制等。

4、政治沟通

政治沟通是指传递政务信息、交流政治思想和政治信息的活动。政治沟通常常被誉为政治管理的中枢神经，它对整个管理活动起着不可替代的整合作用和驱动作用。而且，愈是

现代型的政治管理体系，信息流动在政治过程中的作用就愈重要。

政治沟通的基本内容是政治信息的传递，它包括政治体系中政治信息的获取、输送、存贮、处理和反馈等过程。

5、政治监督

政治管理中的监督，是为了保证管理主体在法律允许的范围内活动。从权力运行角度看，监督可以分自上而下的监 督和自下而上的监督两种。自下而上的监督乃是公民对政府的监督，属政治参与行为。政治管理意义上的政治监督指的是在政治管理过程中，政府、政党的领导机构 及专门的纪律监督部门为保证政治管理机关及其工作人员在法制的范围内履行公务，所进行的监察、纠偏、检察、督促等活动，因此，这种监督是自上而下的监督。

政治监督是政治管理的免疫系统，其目的在于抵御权力的腐蚀性，避免社会公共利益受到特殊利益的非法干扰，以保证政治管理目标的顺利实现。

政治监督由宪法监督、立法监督，行政监督、司法监督、政党监督、社团监督等环节组成。

二、政治管理的作用

1、保证政治统治的稳定和巩固

政治统治的稳定和巩固，除了统治阶级的力量强大之外，必须以政治合法性的稳固作为重要条件，而政治合法性稳固的核心因素，在于国家有效地承担管理社会 公共事务的职能。实际上，在任何国家，如果统治阶级要想维持自己的地位，就必须承担管理社会公共事务的责任。就此而言，统治阶级的政治统治的稳固程度，往 往与国家承担社会和政治管理职能的有效程度成正比。因此，政治管理是统治阶级维护和巩固自己的政治统治的必要和有效途径。

2、保证社会生活的正常运行

任何社会生活的正常进行，必须以社会公共事务的有效实行和社会生活的规则有效实施作为先决条件。政治管理的有效进行，正是承担社会生活的这些要求，从而 保证社会生活的正常运行的过程。因此，如果说政治统治的主要作用在于建立和保证社会政治秩序，那么政治管理的直接效应就在于维持社会生活的正常运行。

3、保证民主政治的正常运行和发展

在通过政治统治对敌对势力进行专政的同时，政治管理担负着在占统治地位的社会成员内部实行民主的任务。在现代政治管理的条件下，政治管理行为还必须保证全体公民的社会经济和政治权利。这是社会政治发展到现阶段的必然要求。

民主作为政治权利的实现方式，始终离不开政治管理的积极作用：政治管理通过培养公民意识和正确的民主习惯，通过有效管理各种社会政治组织和社会团体，通过加强政治制度和法律制度的建设，来保障公民的民主权利，从而为政治统治创造必不可少的社会政治基础。

第十章：政治参与

第一节：政治参与的含义 一、政治参与的定义

1、不同的政治参与概念

政治参与思想源自于近代民权理论。不过，现代政治科学中“政治参与”概念，是第二次世界大战以后西方学者从对选举问题的研究拓展而来的。

不少西方政治学者对于“政治参与”下过定义，其中有代表性的如认为政治参与就是在政治体制的各个层次中，企图直接或者间接影响政治选择的个别公民的一切自愿活动，认为政治参与是表示社会成员选择统治者以及直接或者间接的公共政策形成等方面的自愿的活动，认为政治参与是一般平民直接地、或多或少意图影响政府人事选择以及（或者）

他们所采取行动而做的法律行为。如此等等。

这些定义并没有全面而深刻地指明政治参与的本质特征。 2、马克思主义政治参与观

马克思主义经典作家对于政治参与问题作过多方面论述，根据这些论述，马克思主义对于政治参与问题的把握有三个基 本方面：一是政治参与是人民群众实现其政治权利和人民民主的必要途径；二是政治参与的核心问题是公民对于国家事务的参与；三是政治参与可以是直接民主的， 也可以采取间接民主的各种形式。

按照马克思主义把握政治参与的基本原则，可见政治参与是一个社会中普通公民通过各种合法方式参加政治生活，并且影响政治体系构成、运行方式、运行规则和政策过程的行为，它是社会政治生活中公民政治权利得以实现的基本方式。

政治参与的程度和广度，集中反映着特定社会公民在政治生活中的地位、作用和选择范围，体现着政治关系的本质。

二、政治参与的特征

1、政治参与的主体是普通公民

政治参与的主体是普通公民，这是政治参与的主体特征。这一特征包含着两个基本方面的含义：

（1）政治参与的主体必须是公民，而不可能是臣民。公民，是近代以来民主政治赋予社会政治生活 成员的资格概念，它意味着社会成员在法律上的政治平等，意味着社会成员具有平等参与社会政治生活的权利，意味着只有在民主政治的制度条件下，真正的政治参 与才是可能的。而在封建社会专制等级政治制度条件下，社会成员只具有臣民的资格和身份，而臣民是不可能成为政治参与的主体的。

（2）政治参与的主体必须是普通的公民。这里的普通公民，主要是指不包括政府公职人员和政治家在内的公民。作为公民，政府公职人员也参与政治，但是，他们的公务活动，是行使公共权力的活动，不能看作是政治参与活动。

2、政治参与本质上是公民与国家的权利、义务和责任关系

政治参与体现公民对于国家的权利、义务和责任关系，这是政治参与的本质特征。公民在政治生活中不仅有服从的义务，而且有参与的权利。政治参与实际上是公民行使以普选权为核心的公民权利的过程。

由于公民权利与义务的统一性，政治参与同时也是一种责任过程。公民的政治参与活动是以公民对于 民主政治的承诺为基础的，同时，这种参与活动也是履行对于社会和公共利益的关心和责任。因此，对于普通公民来讲，所谓政治参与，意味着他们应该积极了解、 参与政治事务，积极表达意见，将自己的要求转化为支持或否定的行为，从而加入政府过程。

3、政治参与以合法的手段和方式进行

政治参与只限于公民以合法方式进行的影响政府和政治过程的活动，而不包括非法的行为和活动。

政治参与的这一特点，是与政治参与的目的密切联系在一起的。一般来说，政治参与的目的，是普通 公民为了明确表达自己对于公共事务的看法和意见，表达自己对于政府和公共权力的要求，实现自己或者特定社会群体的利益，以影响政府和政治过程。它并不以破 坏和摧毁现有政治制度，推翻和颠覆现有政权为目标。因此，政治参与活动必然、而且也只能以合法的政治活动为作为自己的活动方式，而一切非法的政治活动，都 超出了政治参与的范围。

4、政治参与的范围包括一切公共政治生活

政治参与的范围，不仅限于政府的政策制定过程，还应该包括所有直接或者间接与