部分繁琐之点，放在行政条例与规章中。此节叙述了联邦政府及议会制定吏务法律与条例的内容，以及关于设立吏务委员会、委员会成员、审批程序、任期期限、考试、行政权责、财务管理等细节。

文中指出，吏务委员会制定的条例，扩大了各项法律的文意，且实际上成为当时行政规章的大部分。从而与行政命令和司法判例的决定之间，产生了权限上的混淆。

第十一章 官纪：现代行政管理之标的

第一节 概论

怀特认为，美国古典学派，对政治制度的描写，缺乏对整个行政问题的探讨；而对行政问题的精神方面，即官纪（行政官员风纪），则尤为缺乏剖析。

美国古典学派学者曾表示，“主权乃国家超越各国庶民或一切庶民团体之固有，绝对，无限，且普遍之权力。”这种法理主义被怀特认为是狭隘的。他认为，官纪的忽略也不能归咎于美国古典学派，而应归于轮流任职的原理及其衍生产品----职禄分赃制，而其又在政治腐败的土壤中蔓延开来。如果美国大部分政治生活中，整个系统的根基不被拔除，而仅对官纪的作用（能维持较高的行政标准）加以考量，则不能改变这种局面。

第二节 官纪之性质及成素

怀特指出：“官纪者，乃表现于热望、忠诚、合作、竭力负责、及以服务为荣之精神也。”而行政个人与团体，均以此为特质，并分为两部分，即高尚官纪与衰微官纪。促成高尚官纪的条件，可以概括为激励品；而其反面，则为抑制品。官纪还是一种表征，即整个雇佣情势纯净结果的标记，同时也可以培养素质，其结果能免除各种私利情事，而使某组织或个人，能克服通常难以克服的障碍。怀特认为这种精神对任何企业或国家有明显的价值，而只有良好规定且良好实施雇佣政策，才能将官纪提高到相当的程度。这对于促成良好的行政至关重要，因此，行政领导要有发展官纪的计划。

25

第三节 败坏官纪之成素

怀特认为，从行政内部而言，败坏官纪，就不能激发行政人员的积极性、忠诚于协作。指出若干妨碍官纪的成素：

1、嘉许之缺乏。即行政领导对其下属有错则发怒，而完满完成某事时，则无人加以注意，更谈不上给予必要的奖励。

2、无度之惩罚。即各个官署公务处罚标准不同，也会造成莫大愤怒。 3、创制权之损失。即不依成绩与能力计酬，长期服务人员，未获得任何升迁机会；而若干幸运者，以同僚所不可思议的速率，就升至重要位置。

4、社交生活之疏略。即城市雇员，向来没有大规模的俱乐部作为社交目的的普通集会场所。官吏们也淡漠置之。

5、薪俸与工资。即没有适当调整各层级间的薪俸标准；在各个行政人员之间也存在不平等。而在薪俸购买力上，反而低于往年。

6、取消权利。即抑制升迁机会。无论自愿还是不自愿的取消权利，均是行政人员产生恶感的渊源。

7、服务绩分。即效率记录被看做儿戏，以及这种记录对于优秀雇员没有益处。在好几种行政领域中，这种绩分，已被视为提升不孚众望者的最有效方法。

8、揭示备选表之迟延。即候选者长时间期待是否被录取，失利的人由于此时不能谋求其他职业而蒙受损失；而录取的雇员也须忍受艰难的过程，才能正式工作。雇员们认为之所以如此，是由于高级长官为政客及其友朋保障高位的企图而导致。

9、政党势力各方的雇佣计划，几乎都受政党势力所影响。最可悲的结果，是雇员集团对行政的公正与忠诚失去信任。

10、其他特别情势。主要是对高级官吏缺乏信心，造成意识孤立、社交淡泊、个性难以共处等后果。

第四节 官纪之基础

怀特认为，官纪应从直接和间接两方面进行。善于利用外界的环境影响、提供适当的工作条件以及鼓励有益的社交活动等“均可以间接地促进官纪改善，而对于工作成绩十分突出的行政领导或行政人员给予必要的物质奖励和精神奖励、

26

倡导合作精神、激发想象力及忠诚感等均可以作为达到高尚官纪的直接途径。”

而激发官纪的直接和间接途径要相互补充，灵活运用。在各种行政情况下，官纪发挥成效的关键在于领导者的才能。

最后，行政官纪归根结底体现在行政组织的人际关系中。怀特认为，良好官纪的主要标志即是良好的人际关系，领导关心下属和重视让下级民主参与有关决策。这里，怀特提出了下属参与决策的民主参与型领导模式。

第十二章 人员招考与考试方法

第一节 人员管理机关之实况

吏务委员会多数情况下有三人组成，一般由市长、省长或者总统委任。任期并不相同但大多在3——6年不等，而且委员可以轮流退休。对于被选者的能力经验很少有限制。但不能有2人以上属于同一政党，这主要是为了保证两党委员会的存在，并不是为了保护民主政党。这个委员会具有类似立法的权力，可以制定条例和规章，同时又具有类似司法的权力，审核个行政官员之间的问题。 在行政领域中，这个委员会总是处在很大的压力之下，政客们要求对其从属进行关怀和豁免，雇员们要求提升和加薪，领导对那些试用不合格者的抱怨，改革家要求这个部门更加努力，消除职称之间的差别，寻找人员管理上更加简便的方法。这个委员会在任何一种情形下，都会陷入困境，无所适从。

最近经过对吏务委员会的研究，制定以下规则，作为品价工作效率的标准。第一部分是在以往的基础上的修改。其规则如下： 1 吏部委员必须没有党派 2 忠诚奉行考绩原则 3 维持一贯的雇佣政策

4 第二部分包括委员会将来应遵循的各种增订标准： 5 委员会应具有专门性质 6 完成政府雇员的职责 7 民主行政

政府委员会研究报告书和合全国城市联盟里某委员的报告书都是基于上述

27

标准，评议城市吏务委员会，并提出异议：此等委员会大部分被政客们操纵，而人员得管理工作也极其微妙。各邦及联邦的委员会自欧战期间一直以来备受批评。研究会的报告书以下的条款为纲领：

就我国的总体情况而言，委员会已在政党的控制之下，而不是在专家的领导之下。因为，因政党推荐而被委任的人员比因了解雇佣问题而被委任的人员多。

我国各吏务委员会中，虽然在吏务执法方面已经显示了一定的勇气和精神，但并没有对考绩原则进行严格的执行。

由于委员会委员更替频繁以及委员会对领导阿谀奉承，导致不能严格遵从文官行政效率考核的原则。

多数委员会仅完成职务规定的一小部分，美国的吏务委员会只是管理，而没有授予工作人员适当的参与权。

政府研究会提议吏务委员会脱离行政领袖，独立出来，达到依法执行的目的。吏务委员会应该有特别考试人员组成，公开考试选拔人员。公开考试选取的委员就只委员会的主席，他的罢免只能根据书面控诉，在审讯中给予辩护权。两份计划书有两个共同点：第一，假设技术合格人员才能成为吏务委员；第二，假定吏务机关需要脱离行政机关而独立。至于管理人员的地位，不满5万人的小城市与大城市存在很大的差别，较小地区机构简单，管辖范围狭小，政党势力也没有大城市那么庞大。这种情况下，不必组成庞大的组织，且一人可以身兼专家和领导两职。而在较大的地区，则将专家放在了一种没有保障的地位。

第二节 人员招考之一般情况

在现代城市的很多事件上，政府既富有扶助和保护公民的义务，所以必须任用优秀人员。吏务委员会的不可克服的缺点是：各部补充的试用者多为不合格的人员。局署领袖也深信：吏务委员会所举行的考试如果只招收局署内人员，那么将毫无益处。事实上，这种困难，完全可以归咎于不良的雇佣关系，因此，只能招收到少量天资愚钝的候补人员。任何考试方法和委任方法，也不可能从愚钝人员中寻得优秀者。参加公务员考试的动机研究：一、工作时间较少（3）二、有价值的训练（8）三、迅速升迁（3）四、政治上的利益（6）五、社会上的威望（1）六、谋一准备位置（7）七、获得考试之经验（5）八、博取终身职业的机

28