3、“无监督特权之调查”。中央官吏有调查或建议地方官吏之权，但无权力强迫其实行。

4、附带扶助金条件的调查。即“扶助金制度”。（详解见后） 5、账目的检查。

6、事前同意的取得。在很多事件上，地方政府须事前请求高级官吏以获得其特别允许之后，再开始实行。 7、审核严厉。

8、附有强制执行权的命令。在这种情形下，其行为的发端，由地方官吏转移给中央官吏。

9、攫取一部分或全部的地方政府工作。

第三节 扶助金制度

美国国家范围内中央集权程序的最近形态，是根据联邦政府对各邦政府扶助金范围的扩大。无论何邦，要想由联邦政府承受扶助金时，就要履行联邦主管此类款项各官吏所规定的条件。同样的扶助金方案，早已由各邦政府有效地实行了，而施用于其直辖的各地方政府。

中央监督各邦使用其扶助金，邦政府若不能达到某种效率的标准，联邦官吏握有停止其扶助金的权力。同时，某邦或某地方必须筹备与联邦扶助金总额等量的款项。在这种制度下，联邦官吏显然拥有很大的自由裁量权，其可以任意对各邦政府的政策及其行政方法施以严厉的监督。但在实际执行上，演变为中央对地方的咨询及合作的行为。

第四节 行政中央集权之诸般问题

1、胜任。概括而言，联邦政府的官吏，比各邦官吏更多，而各邦官吏又较地方官吏更有效能。联邦官吏素质之高，可概括为：职责范围广大；专攻机会之多；威望价值之隆高；联邦政府对雇员待遇之丰厚。因此，赋予较高官吏较大权力的趋势，正在加强。

2、创制之中心。政府允许服务人员自由运用其创新的才能，是良好行政组织中的主要问题之一。所谓过度的中央集权会压制公务员潜力。因此长官要给予

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下级官吏更多的激励。

3、一致。很多行政行为上，须以一致原则为主旨。

4、行政领域。中央集权的趋势，不过是以较大的行政范围替代原来较小的行政范围。中央集权在行政领域的扩张，是基于相互的作用，因特定目的适当选择行政领域的行为，也是提高效率的一部分。

5、官僚气。行政组织为处理无限多的微屑事务而变的机械化。如果机械化的程度越深，则与民众直接接触越少，而陷入的困境与危险也越大。所以实行中央监督各地方政府多表现为延宕状态。

6、监督。中央集权程度越深，则领导官吏方面所拥有的权力也越大，行政组织本体也越演变为独立职权的中心，则更易于在民治政体下人民进行监督。

第五节 中央集权之限度

书中认为，中央官吏行使权力之所以合理，是依据两种原则，即：关于全国民众利益的任何事务，必须由中央政府或其代理人处理，即使是最低限度，也须由这种机关加以监督；若地方官吏显示其人力不能有效处理其所受委托的事务，则此事务应给与较能胜任的官吏处理。

第二，地方政府与邦政府间的关系，应视为有机体，而不能视为机械式。当前的问题，是承认双方的独立性与责任。中央集权不应含有吞并与融合的性质，而地方分权，也不应含有分化与独立的性质。同时，必须要有充分的中央集权藉以树立邦政府的自主权；又须有充分的地方分权，藉以保障地方自主权；更须有充分的监督，藉以确定双方的行政责任。

第三，中央集权的限度，依现行社会合作的技术，及现行社会的环境为转移。可以假定三种标准：即现代社会主旨与目的的有效达成；团体及个人创造与负责意识的保持；人民适当监督行政的延续。

第四，由社会侧面的观察而知，中央集权的进展速率达到其“饱和点”的时期不尽相同，也因地而异。地方政府的自动合作究竟达到何种程度才能阻止中央集权极端发展的趋势。可以断言，各邦的市政府，借非正式组织，定能集中各方合作资源，而制定各类有效服务的规章；否则，此类规章的制定，势必为各邦政府所取代。

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第五章 权力汇一之体制与方法

怀特认为，世人对中央集权趋势的注意力，已被兴起的“效率与节约”运动所掩蔽，此项运动的一般趋向，是在设置“自然”行政单位，而且以多种策划，使这些分立的行政单位联合一致。最主要的策划，即是增加行政元首领袖地位的权势。因此，对此种趋向，有人倡议定名为“权力汇一”。此定义并非表示一切行政决定，都由行政元首一人做出，其意义仅对行政元首给予适当的权力，以确定整个行政组织可以工作如一，而避免分裂为多数不相关联的活动。

此章分节列举了英国、美国联邦政府、伊利诺伊邦及市政府的权力汇一，在此不再赘述。

怀特认为，各种行政制度的真谛，可在以下原理中找到，即：

稳定树立忠实有效及负责政府的形象，是在将一切重大权力集中于行政领袖身上，并设置直接受其监督的行政机构，以便有效实施其集中的权力。根据此项原理所形成的一般行政制度模型，无论在市邦还是联邦政府中均是一致。实现此项原理的第一步，是在促成行政领袖权力的直接扩大，尤以地方及邦政府为重点。行政领袖可委任多数官吏，且不需同级政府立法机关的同意，其还能罢免官吏，而不受以往各种罢免权限的羁绊。此外，行政领袖可以凭借对各部门的改组，定期或不定期的召开会议，与各部门领导相磋商。

权力汇一运动，确实在逐步、无形的发展。而且将行政责任牢附于行政领袖之身，以校正以往错误的执行公务的方法。

第六章 权力汇一之限度 权力汇一之赞成与反对

书中认为，美国行政机关亟待治疗的症结，是行政机关的重复，以及脱离任何监督而过度独立；实际上显然应具有联系的机构，几乎完全缺乏合作；责任的毁弃，或至少是责任的混淆，任何精细的财政政策，均属罕见。其认为这些症结反映为各部门之间惊人的消耗和浪费，公务员不能胜任，以及各行政机关力量上以及正当性上不能取信于人。

因此，有人赞成责任集中即权力汇一：缩减行政单位，只在少数机关之间进

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行有效联络；显示协调工作计划的单一财政政策以及领导地位的统一。而适用范围，则是广大邦长及市长的权力，以及委任、罢免、并监督其所辖的官吏集团。并建立阶级政治，尤其是相当数量的辅佐机构，以实现编制预算及财政监督的原则。

而反对者对以上列举的各种弊端，虽不否认其客观性，然而轻视其重要影响。认为在现存政府形式下，“美国人民确已成就多种伟业”，且欲将目前困难的根源，归咎于世界大战带来的变动，因此主张抛弃先人开创的事业，不应操之过急。相反，他们对树立行政领袖的条件要求苛刻。他们认为，这必定会造成“危险性”的权力，且担心单一的行政命令会导致政治机构的恶性膨胀。按反对者的辩护，主张职禄分赃制的人一旦获得领导职位，则此前由独立委员会排除的职禄分赃制必然会无限蔓延。财政监督计划的运用必将破坏各部的责任，而各部中的每项决定也会受到外来权力的牵制。

在执政党移交权力之时或行政监督人员调任之时会造成政策上的突变，监督机构的过多会导致各部门行政受羁束，大的趋势虽是成立大部门，而内部若没有实际联络及有效合作，其结果必然与设计的计划不符合。而且，若有真正的强势人员，那么大规模的权力汇一似非必需。

同时，反对论主张：权力汇一之所以不需要，是由于行政组织的主要任务多半会被人误读。实际而言，所谓主要任务就是：政策与行政计划的贯彻；确保各部门对其公务行为负责；善于利用专门人才；鼓励并发展官吏或雇员的创新能力，且维持政府与被治者之间的密切关系。

依据这些观点，此种任务绝非辞退多人而代之以一人执政所实现。反之，似乎可以依靠其他行政组织范型。即各部门均保持最小形式。此外，该项组织中，每一个单位均赋予自主权，且同受一个委员会领导，轮流担任。

对权力汇一正反两方观点的点评：

1、各部之改组。如果仅把多数服务机关裁并为少数部门，势必无所成绩。而且，如果使向来没有工作关系的各机关相联合，也必定产生多种弊端。

2、监督官吏之胜任。即使轻微权力的肤浅及粗糙应用，也可造成难堪的情势，且假如经验证实，邦政府不能获得富有远见、同情心、刚毅及判断力的人员以处于重要位置，则监督制度必须重新制定。

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