行活动。

激励(incentives)：即可以通过制定各种激励办法，比如加薪、升迁、奖金、福利等，以鼓舞执行人员，使其切实执行政策。

惩罚(sanctions)：即采用减薪、降职等多种惩罚方式，对于组织中执行不力者给予适当的惩罚，以促使执行人员切实执行政策。

4、执行机构的特性

政策执行机构的正式与非正式特性，会直接影响到执行人员的偏好。这些特性包括：机构层次高低、规模大小、编制状况、组织结构、权责分配、人员特性、与其他机构及人员间的关系等。

5、政治经济和社会环境

政策执行所涉及的外在政治环境、经济环境、文化环境、社会条件等，对政策执行机构的特性、执行人员的偏好和最终的执行绩效，都具有直接的影响。

6、执行者偏好

公共政策的执行人员对政策的认知、认同程度将严重影响到政策执行的成败。执行者偏好可以从三个方面加以考察：

执行人员对政策的认知程度；

执行人员对政策的反应方向：支持政策、中立态度或者反对政策；

执行人员对政策的反应强度：例如强烈支持或者轻微支持。 总体看来，该模型吸收了许多政策执行模型的优点，将影响政策执行的主要因素都纳入了模型中。但是不足之处在于，这六个因素之间的互动关系还不够明确，也就是说为什么某一因素会直接或间接或根本不影响其他因素？这一点该模型并没有给予详细说明。

三、M.麦克拉夫林的政策执行互适模型

美国斯坦福大学教育与公共政策教授M.麦克拉夫林，在其1976年发表的《互相调适的政策执行》一文中提出相互调适模型（mutual adaptation mode）。

M.麦克拉夫林研究了美国当时教育结构改革的问题，在此基础上，应用了由具体到抽象的方法，说明政策执行是执行者（组织或人员）与受影响者之间就目标和手段做相互调适的一个过程。他认为这应是一个动态平衡的过程，政策执行是否有效取决于二者相互调适的程度。图6-3展示了一定环境下二者的相互调适过程以及与政策的关系，从中也可以看出M.麦克拉夫林的相互调适模型至少包含以下四项逻辑认定：

图6-3 M.麦克拉夫林的政策执行相互调适模型

图6-3 M.麦克拉夫林的政策执行互适模型

1、政策执行者和受影响者之间的需求和观点并不完全一致，基于双方在政策上的共同利益，彼此需经过说明、协商、妥协等方式，修正立场，以确定一个双方都可以接受的政策

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执行方式。

2、政策执行者与受影响者之间的相互调适过程并非传统理论者所说的“上令下行”的单向流程，而是一个双向的信息交流过程，政策执行者与受影响者双方在相互调适过程中处于平等的地位。

3、政策执行者的目标和手段富有弹性，可随环境因素或受影响者需求和观点的改变而改变。

4、受影响者的利益、价值与观点仍将反馈到政策上，从而影响政策执行者的利益、价值与观点。

在M.麦克拉夫林看来，成功的政策方案有赖于有效的政策执行，而有效的政策执行有赖于成功的相互调适过程。

M.麦克拉夫林的方法论较“纯科学”的行为主义政策执行理论是一个很大的进步，他是在对一个具体案例进行研究的基础上说明问题的，即通过由具体到抽象的途径，说明政策执行者和受影响者的相互调适对策目标达成的影响。麦克拉夫林同时将政策过程看成是一个动态的过程，从而揭示了由于在政策执行过程中相互调适的结果，执行者和受影响者都能赋予政策以新的含义。就这一点而言，政策执行者不是简单被动地执行政策，受影响者不是简单被动地接受政策，二者在相互调适过程中也起到了影响政策制定的作用。尽管如此，麦克拉夫林仍没能说明调适过程的实质。

另外，麦克拉夫林所提出的相互调适模型是一个相对简化的模型，其优点在于充分强调了政策执行者和受影响者之间的互动过程，这反过来也成为该模型的弱点，即对其他因素忽略过多，其适用范围受到很大的限制。

四、雷恩和拉宾诺维茨的政策执行循环模型

麻省理工学院教授马丁·雷恩和弗郎西·拉宾诺维茨 在1978年《执行：理论的观点》一文中，提出了政策执行循环模型，认为政策执行是介于政策意向与行动之间的动态过程，这一过程由三个不同的阶段构成。如图6-4所示：

图6-4 雷恩和拉宾诺维茨的政策执行循环模型

图6-4 雷恩和拉宾诺维茨的政策执行循环模型

1、拟定纲领阶段：将立法机关的意图转化为行政机关执行政策的规范和纲领；

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2、分配资源阶段：将政策执行所需要的资源公平、公正地分配给执行者；

3、监督执行阶段：对政策执行过程与成果加以评估，确认执行者所应承担的行政责任，监督过程包括监督、审计与评估三种形式。

上述三个阶段是相互作用的双向循环的复杂动态过程，而非单向的直线过程；同时，这种循环过程不仅是周期性的，而且受到环境条件的冲击与影响。在他们看来，这些环境条件包括三类因素，即目标的显著性、程序的复杂性、可利用资源的性质与层次。

在每一阶段，必须遵守三条统一的原则：

1、合法原则。政策执行的合法原则受四个因素的影响：议员权力与地位的高低、技术可行程度、立法辩论的争议范围和理清程度、立法者与执行者支持法律的程度。

2、理性原则。政策执行的理性原则包括两个方面：一是一致性原则，二是可执行原则。

3、共识原则。政策执行的共识原则是指有影响力的政策执行者只有在存在争议的问题上达成共识，政策执行才可能顺利进行。

该模型的贡献，首先在于对政策执行系统内在关系做了较深刻的剖析说明。政策执行的主要功能是资源分析，为了保证公正和公平，不仅决策者要拟定明确的纲领目标，而且监督者也应遵循合法、合理、共识的原则。其次，说明了政策环境对政策执行所产生的重要基础性影响。最后，强调了政策执行过程重复循环的价值，这些都是值得肯定的。不过，它抹杀了政策目标群体的存在，则是不恰当的。

五、萨巴蒂尔和马兹曼尼安的政策执行综合模型 美国著名政策科学家保罗·A.萨巴蒂尔和丹尼尔·A.马兹曼尼安是自下而上政策执行模式的重要代表人物。他们在1979年合著的《公共政策执行：一个分析框架》一文中，提出了政策执行的综合模型，该模型囊括了影响政策执行的三大类、十七种因素，图6-5给予了详细的说明。

他们认为在政策执行过程中起较大作用的主要因素可以分为三类：

1、政策问题的可处理性。其衡量标准包括：现存的能对政策问题加以处理的有效理论和技术及运用时的困难程度；标的团体行为的多样性；标的团体的人数及其行为需要改变的幅度。

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图6-5 萨巴蒂尔和马兹曼尼安的政策执行综合模型

2、政策本身的规制能力：政策是基于充分的因果关系基础的；政策指令是明确的；有充分的财政资源支持；各级执行机构内部能够通过整合实现协调；执行机构内部的决定程序相对科学；有素质较好的执行人员；能够吸纳社会多方面的政治参与。

3、政策以外的其他变量：影响政策执行的经济环境和技术条件；大众媒介的参与情况；普通公众的支持程度；利益团体的态度和资源；监督机关是否支持；执行人员的热忱与领导艺术等等。

该模型的一个显著特点是：联系政策执行的不同阶段来考察变量对政策执行的影响。将政策执行分为五个阶段：执行机构的政策产出、目标团体对政策产出的服从、政策产出的实际影响、感知到的政策产出的影响、政策的主要调整。

六、爱德华的政策执行模型

G.爱德华三世在《执行公共政策》一书中，提出了如图6-6所示的政策执行模型，认为四项主要因素的互动关系，直接或间接地影响了政策的执行状况：沟通(communication)、资源（resources）、执行者偏好（disposition）和官僚组织结构(bureaucratic structure)。

图6-6 爱德华的政策执行模型

图6-6 爱德华的政策执行模型

1、沟通

政策内容及执行方法如果能清晰地传达给政策执行人员，则能够以整齐划一的步伐，促进政策执行的成功。但是，政策执行命令却常会发生传达错误或沟通不良的情况。主要原因有二：（1）执行命令缺乏清晰性（clarity）；92）执行命令缺乏一致性(consistency )。 2、资源

充分的资源供给也是保证政策有效执行的必要条件之一。大致来看，政策执行所涉及的资源包含四项：人员、信息、设备和权威。 （1）人员（staff）。要顺利执行政策，既需要拥有充足的专业人员，也需要具有管理和行政技巧的人员，因为人员是政策执行的主力，执行人员的素质、能力、数量等都会对政策执行产生影响。

（2）信息(information)。政策执行人员需要掌握政策内容、执行方法和其他相关事项等方面的信息，尤其是创新或高技术性的政策，更要掌握充分的信息，才能确保正确地执行政策。

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