监督，对自由裁量权的严格控制等等。

自上而下研究途径的优点在于为政策执行研究提供了清晰的路线。在实践中，这一研究途径也受到了下列种种批判：

（1）过多地关注中央或高层决策者的目标与策略，其他行动者在执行过程中扮演的重要角色被忽略了。自上而下的研究途径假设“政策制定者是政策执行的关键人物，这导致了对私营部门、基层官员、地方官僚和其他政策子系统策略的行为的忽视。”实际上，他们的策略性创造力和适度的自由裁量权对政策目标的达成可能产生十分积极的影响。

（2）自上而下途径所谓完美执行的必要条件在现实生活中是不可能具备的。自上而下途径肯定政策制定者设定明确目标的权威与能力，目的在于形成完美的执行，而事实上，完美执行需要下列若干条件：明确一贯的政策目标，依法建立的执行程度，敬业、有技能的执行者，充足的政策执行资源，高级领导及利益团体的支持，社会经济条件的变化不危及到政策执行??在政策执行的实际过程中，许多时候政策目标都是模糊的。这是由于政策制定者自己故意让政策模糊，以避免政策的真正落实所造成的不利影响；或者是由于政策本身就是利益团体相互妥协的结果，他们不可能使政策目标非常清楚，以便为以后集团利益的最大化提供可能。完美执行所需要的其他条件在现实中也很难完全具备。

（3）政策制定与政策执行的理论区分，在执行过程中无法维持，因为政策是在执行的实际过程中制定和修正的，制定中有执行，执行中有制定。自上是下研究途径实际上是一种理想化的方法，它暗含的基本逻辑是政策制定者居于决定和指导行动的优先地位，政策执行者则居于执行目标和实现政策的从属地位。可是，对于政策执行实际过程而言，高层政策制定者所发挥的作用并没有下层政策执行者大。

（4）受第一代政策执行研究风格的影响，自上而下的研究途径不可避免地带有个案研究的局限性。有学者批判自上而下的研究途径不够理论化，拘泥于个案，而且过于悲观。如史蒂文·凯尔曼在《制定公共政策》一书中指出的，第一代执行研究“得出了一个远远超出其狭窄事例研究范围的、一般来说相当悲观的结论”。

2、自下而上的研究途径

对自上而下研究途径的批判催发了自下而上研究途径的兴起。

自下而上的研究途径经组织中的个人（即参与政策过程的所有行为者），作为出发点，以政策链条中较低和最低层次为研究的基础。自下而上研究途径认为，政策执行过程不是由高层政府及其官员的法令和规则所控制的，而是由政策行为者之间的讨价还价所塑造的。“因此，政策必须与下级官员的需求，至少是行为模式相容。”因为所有的政策最终都会被那些下级官员所修正，以便符合他们的想法和意见。所以自下而上研究途径强调应给基层官员或地方政府充分的自由裁量权，使之能够应对复杂的政策情境。对中央的政策制定者而言，其核心任务并不是设定政策执行的架构，而是提供一个充分的自主空间，使基层官员或地方政府能采用适当的权宜措施，重新构建一个更能适应政策环境的执行过程。

需要说明的是，自下而上的研究途径缺乏一个统一的模式，其中有对照意义的是这样两个分支流派：一是以爱尔莫尔为代表的，在政府组织内部，从“草根”（基层）角度来探索政策执行的效率问题，学术界称之为“基层官员的权力观”；另一分支以约恩和波特为代表，彻底抛弃了传统官僚科层组织的执行观，从多元行动者的互动角度来研究政策的执行过程，学术界称之为“执行结构研究”。

（1）基层官员的权力观

在《后向探索：执行研究和政策决定》一文中，爱尔莫尔提出政策执行研究存在着“前向探索”和“后向探索”两种不同的路径。

前向探索是从高层出发，明确陈述政策制定者的意图，然后层层具体化，在每一阶段

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规定好执行者的角色期望，再把最低层出现的结果与先前的意图相比较，以衡量政策执行的成功与失败。从这种角度出发，对执行过程中所出现问题的解决办法是：进一步明确政策目标，更多地关注行政责任，给下属更多的指导等等。不难看出，所谓“前向探索”，也就是上述“自上而下”研究途径的另一种表述方法。

爱尔莫尔认为，“前向探索”这一研究途径，与当时流行的古典行政模式的特征（官僚科层制、政治与行政二分法、科学管理原则等）具有内在的联系。在古典行政模式下，尽管人们承认自由裁量权存在的必然性，但是对自由裁量权的不信任和控制却是其基本特征之一。在最好的情形下，它被认为是必要的罪恶；在理性官僚制强调等级秩序与层级控制在本质上是一致的。在这种思维定式中，开发或利用自由裁量权来推进政策的执行过程是不可思议的。

在爱尔莫尔看来，我们不应该假定政策制定者能够完全控制执行组织和执行过程；加强上层控制的传统做法无助于政策执行过程中相关问题的解决。要解决科层控制的内在缺陷，提高政策执行的效率与质量，其出路不是别的，而是改变基本立场和看法，充分利用基层官员的自由裁量权来推进政策的执行过程。

爱尔莫尔提出的基本命题是：

有效的政策执行取决于执行机构的过程与产出，而非政策制定者的意图与雄心； 有效的政策执行是多元行动者复杂的互动结果，而非单一机构贯彻政策目标的行动结果；

有效的政策执行基于基层官员或地方政府的自由裁量权，而非层级结构的指挥命令、监督控制系统；

有效的政策执行必然涉及妥协、交易或联盟等活动，因此互惠性（reciprocity）远比监督性功能重要。

（2）执行结构研究

总的来看，传统的政策执行研究有两个特点：一是将政策执行看作是政府行政部门的事情，忽视社会团体和其他非政府组织对执行过程的参与；二是在政府组织内部，强调自上而下的层级控制。爱尔莫尔对传统政策执行研究的批判主要针对的是第二个特点。他所主张的“后向探索”或自下而上的途径，主要是肯定基层官员的自由裁量权，试图通过这一解决办法来提高政策执行的效率，就此而言，其所作的研究是有局限性的：他讨论的范围并没有超出政府组织系统，没有系统分析政府之外的社会力量对政策执行过程的影响。

相比之下，约恩和波特等人所做的“执行结构研究”，则比较全面地突破了传统的政策执行观。他们指出，第二次世界大战以来，社会结构的一大变化是组织数目的日益增长。与此同时，公共组织与私人组织之间相互关系的密度也随之增加，结果便是“组织社会”（organization society）的出现。这一现象对于政府政策活动具有深远的影响。因为许多私人组织和社会团体都掌握着大量的社会资源，它们既有意愿、又有能力和政府组织一起从事公共物品和公共服务的提供，从而结成了良好的公私合作伙伴关系。从另一个角度看，在上述复杂的关系结构中，没有一个单一的政府组织或官员能够掌握政策执行所需要的全部资源。政策执行需要相关的众多组织和行动者的共同协作，由此组成了所谓的“执行结构”。

约恩和波特对执行结构的研究包括下列观点：

（1）包含多元组织的执行结构是政策执行的核心

所谓执行结构并不完全是一种组织，它固然包含许多组织群（pools of organizations），但它所包含的组织是由许多计划所组成的；它也不是行政实体（administrative entities），因为它的组成不必然与政府机构的命令发生直接关系，而是基于执行计划的需要而自动集结的结构体。因此，执行结构是指潜在地或实际地介入计划或

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政策的官方或非官方结构。

（2）政策执行以计划理性（programme rationales）为取向

传统的政策执行理论是以组织理性（organization rationales）为基础，一个组织内部包含许多计划，每一个计划有其各自的目标，因此，组织的任务是如何以整体性的策略（holistic strategy）完成计划。在此种情形下，计划是促使组织生存的有效手段。

政策执行结构的形成是基于完成计划目标而自我选择（self-selection）的过程，它是一个自组织系统(self-organizing system)，通过自我参考过程(self-referential process)形成执行公共计划的结构体。政策执行既然以计划理性为基础，该结构存在的目的是为了实现计划，因此，计划不是手段，而是组织生存的目的。

（３）政策执行包含多元的目标与动机

执行结构中的行动者与组织参与该结构的目标与动机是多元的，有的基于公共利益，有的基于个人利益。利益的密度随着行动者的目标与动机而不同。

（４）执行结构的权威关系并非以阶层命令体系为主体

执行结构的权威关系（authoritative relationship）是以专业地位、协调能力、潜在或实际的权力以及资源控制为焦点，传统的阶层命令体系无法发挥功效。同时，执行结构中的上层领导者以非权威的方式与下属进行互动。

（５）地方自主性

每一个地方组织或行动者都有其自主权，虽然地区性或全国性的组织企图控制其行动，但是掌握能力有限。因此，并不存在全国性计划的执行结构，而仅存在地方化的执行结构组合体（a collection of localized implementation structure）。

（６）执行结构内部包括许多的次级结构（substructures）

次级结构是由执行特定角色的次级团体与组织所构成，执行结构的凝聚力是相对的，有些组织发展到相当程度，成为具有一定凝聚力的定型组织，形成网络关系；有些组织尚未发展，仅以临时组织的方式出现。

在方法论方面，约恩及其同事采用交互主观性的方法论，即所谓的现象学研究途径（phenomenological approach），强调个人或组织的行为与认知对于我们了解资源如何被动员与被应用到执行结构中相当有帮助；在分析技术方面，则运用网络技术(network technique)，以描绘出多元行动者之间的互动关系；在个案研究方面，着重于人力资源训练计划，因为该计划涉及许多公共部门与私营部门。

基于工业化社会多元组织群集的趋势，约恩和波特提出“执行结构”的概念，修正古典行政模式过于偏重正式组织，忽略许多非正式组织在政策执行过程中的作用，从而发展出一个整合正式与非正式组织的执行模式。

从上面的介绍可以看出：一方面，自下而上研究途径的内部存在着不少具体的差别，从强调基层官员的自由裁量权到主张多元行动者的复杂互动，其中的分歧是显而易见的；另一方面，在这些差别中又存在着一个共同的特点，即都强调从基层的实际情况或问题出发，来研究政策的执行过程。这一点对于许多在不同政策领域里从事政策执行研究的学者具有很大的吸引力。

自下而上研究途径的贡献在于：它促使我们能够正视执行过程中执行机构间的互惠性与裁量权。政策执行往往涉及许多组织与人员，而每个组织和人员对于政策执行皆有其立场、观点、看法与利益，所以沟通协调在所难免。自下而上的执行途径，促使我们重视彼此意见与利益的沟通交流。

对自下而上研究途径的批评意见，主要集中在以下几个方面：

（１）相对于自上而下的研究途径，自下而上的研究途径过分强调了基层官员的自由

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裁量权。事实上，基层官员受制于法律体系、财政经费和组织体制的约束，这些约束虽然不决定他们的行为，但是为他们的自由裁量活动设置了重要的参数。同时，自由裁量权的大小与政策执行效率的高低是否具有必然的内在联系，绝不是一个自明的问题。此外，过分强调或高估基层官员的策略与行动能力，容易忽视民主政治系统中的政策领导与政治责任的归属问题。如果基层官员自由裁量权很大的话，谁来控制他们？谁能保证他们一定能够做好？

（２）自下而上研究途径的提倡者认为，他们绕开了自上而下研究途径所需要的诸多先验性假定的限制，如政治体制、法律制度、官僚等级制等，将关注的焦点放在了政策执行者之间的互动上面，因而也是最现实的一种研究途径。但是这一研究途径也有一个最大的缺陷在于：它只适用于分权的政策环境，在集权的条件下往往不适用。

（３）对自上而下研究途径的批评有失公允。实际上，任何一种途径的解释都不是完美无缺，它们均有其相应的利弊之处。正如自上而下模式过分重视中心（center）而忽略边陲（periphery），自下而上模式的缺点则是过分重视边陲而忽略中心。在笔者看来，尽管二者都有不完美之处，但在政策执行实践中，二者都有相应的经验基础。我们应该看到：二者除了有相互对立的一面，也有相互补充的一面。

３、两种研究途径的区别

根据上述对自上而下与自下而上两种研究途径的介绍，我们可以比较二者的异同： （１）以最初的焦点（initial focus）而言，自上而下模式强调的焦点为中央政府；自下而上模式则强调某一政策领域中的地方执行结构。

（２）以执行过程中对主要行动者的认定而言，自上而下模式强调从中央到地方、从公共部门到私营部门；自下而上模式则强调从地方到中央、从私营部门到公共部门。

（３）以评估标准而言，自上而下模式强调正式目标的完成，有时采用政治重要性标准，但又是选择性的；自下而上模式的评估标准则较不清楚，但以实现计划为中心。

（４）以整体焦点而言，自上而下模式关心政策控制系统如何达成政策制定者所预期的政策结果；自下而上模式则强调政策网络（policy network）中多元行动者的策略互动。

有的学者将两种不同的研究途径大致概括如下列：

表6－1 自上而下与自下而上研究途径的一般比较 研究的出发点 执行过程的性质 政策的界定 对政策执行过程的研究 研究的目的 政策制定与执行的关系 自上而下研究途径 为起点） 中央政策的执行 自上而上研究途径 动 具体的执行结构或基层官员的自由裁量权 中央政府的政策（通常以法律出台政策执行过程中基层行动者的活中央政府的法律，目标通常是含糊政策在执行过程中形成的东西，而不清的 且中央政府的政策目标是明确的 强调官僚机构内部的层级控制、信强调执行过程的利益互动，而且，息管理、资金配置、人员素质等 这种互动远远超出了行政组织的范围 提供政策改进的知识，具有浓厚的以经验描述为起点，分析政策是如规范性质（立足点在中央政府） 何被执行的，其价值色彩较为隐蔽 两分法（政策制定与政策执行相分这种划分是人为的，误导的，不能离） 把执行从制定过程中孤立出来，制定政策是执行过程中的内在组成部分；主张用政策／行动关系取代政策制定 8