第六专题 公共政策的执行
公共政策经合法化过程后，一经采纳即进入政策执行阶段。政策执行是将政策理想转化为政策现实、政策目标转化为政策效益的唯一途径。政策执行的有效性事关公共政策的成败。因此，政策执行是政策生命周期中最重要的环节之一。公共政策的执行活动也是一个完整的过程，下面的案例说明了这一问题。 案例9-1 营口市委贯彻执行家庭联产承包责任制
家庭联产承包责任制是我国改革开放以来普遍实行和不断完善的一项最为重要的“三农”（农民、农村、农业）政策。辽宁省营口市委按照“宣传—试点—推广”的程序开展工作，确保了该项政策的有效执行。
1980年11月初，中共营口市委召开五届四次全委（扩大）会议，系统学习和全面理解中共中央[1980]75号文件，认识到应当把推选家庭联产承包责任制作为农村改革的重要内容。全市家庭联产承包责任制从1981年10月开始酝酿、调查，12月上旬县、区召开三级干部会讨论贯彻和落实，各县、区层层训练干部，提高对该政策的认识程度，并在一些社队进行政策试验。县乡（社）共抓了102个试点队，参加试点工作的县乡干部790多名。1982年1月1日，中共中央批转《全国农村工作会议纪要》。营口市委认真贯彻《纪要》精神。市委领导带领农工部干部到农村生产队搞调查研究，总结出一套包干到户的典型经验；并发动群众，指导落实联产承包到户责任制。1984年1月1日，中共中央下发《关于农村工作的通知》即一号文件，作出关于延长土地承包期的规定，从根本上解除了人们长期存在的“三怕”顾虑，即农民怕政策变，冒尖户怕露富，基层干部怕犯新错误。一号文件有力地促进了家庭联产承包责任制的全面落实，营口全市实行这项制度的农户由1982年的76.8%发展到99%。1984年12月24日营口市委宣布，全市以实行家庭联产承包责任制为中心的农村第一步改革已基本完成。家庭联产承包责任制的实行，极大地解放了生产力，推动了农业生产的发展。1996年10月7日，中共营口市委、营口市政府根据中央有关政策，作出延长土地承包期30年的决定，进一步稳定和完善了承包经营制度。
然而，在西方政策科学发展的相当长时期内，政策执行并没有引起政策学者们的应有重视，政策科学被认为是研究政策制定的科学，人们片面地认为正确地制定政策乃是解决政策问题的关键，这导致长期以来在政策过程链条上缺少执行这一环节。
20世纪七八十年代，美国学术界最先对忽视政策执行的现实进行反思。在政策执行研究的开山鼻祖威尔达夫斯基和普里斯曼等人的倡导下，西方尤其是美国公共政策研究领域出现了一场研究政策执行的热潮，形成了声势颇大的“政策执行运动”（implementation movement）。从事政策执行研究的学者们写下了大量的论著，提出了各种关于政策执行研究的途径、理论和模型，拓展了政策科学的研究范围，丰富了政策科学的研究内容。 ◆政策执行的理论研究
一、公共政策执行理论研究概述
美国公共政策专家麦尔科姆·L.高金在《执行理论与实务：朝向第三代》一书中，把公共政策执行研究划分为三个阶段：第一代政策执行研究偏重政策执行实务及个案研究，第二代研究偏重政策执行理论分析架构及模式的建立，第三代研究则企图以政府间政策执行沟通模式整合前两代政策执行研究。
1、第一代政策执行研究
第一代政策执行研究受到古典行政模式的深刻影响。古典行政模式的特点有： （1）行政组织的结构特征是集权的、层级制的、金字塔型的，以马克斯·韦伯的官僚制模型为基础。认为官僚层级体系是最为严密、高效、精确的组织体系，在理想的官僚层级
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组织内，上下级之间形成指挥命令的层级关系，上级负责政策制定，有指挥、监督、命令之权；下属则必须依据官僚规则如实地执行上级命令。
（2）政治家负责制定政策，行政人员负责执行政策，两者必须加以区分。以威尔逊、古德诺的政治——行政二分法为知识基础，强调行政是中立的、专业的非政治性活动，可以有科学理性的原则加以实现。
（3）行政管理必须依据客观的科学管理原则，以提高行政效率。以泰勒的科学管理学派为代表，强调以科学方法管理行政事务，管理决策阶层与工人执行之间职责分工相当明确，最重要的组织目标是追求效率。
行政学家古利克与厄威克总结了古典行政模式的三个特点：官僚层级体系、政治与行政分离、效率至上原则。在这种模式之下，政府行政人员在政策过程中自然失去其重要性，因为自上而下的命令链使得下属欠缺独立自主的自由裁量权，以至于造成史密斯所说的：“政策一旦制定，政策即被执行，而政策结果将与政策制定者所预期的相差无几。”
以古典行政模式为基础，形成了第一代政策执行模式，其典型特征是：
第一，偏重于政策执行实务及个案研究。1973年，美国政策执行研究的开山鼻祖威尔达夫斯基和普里斯曼，合作撰写了《政策执行》一书，引起人们对政策执行问题的广泛关注。他们从奥克兰计划(Oakland project)失败的教训中发现了政策制定与政策执行之间存在的鸿沟；通过个案研究获得了两项重要启示，即“执行不能与政策分离”，以及“多元参与者联合行动的复杂性”（complexity of joint action）；他们认为，“要想使政策科学成为行动的科学而不仅仅是理论科学，就必须重视政策执行问题，不仅要重视政策执行本身，而且应当在政策执行与政策制定之间建立起密切的联系。”
第二，坚持自上而下的政策执行分析途径（top-down approach），即“以政策制定为中心的途径”或“政策制定者透视的途径”。这一研究途径强调政策制定与政策执行的分立性，认为二者有明确的分工和任务，并且假定，政策是由上层规划或制定的，然后，它们被翻译或具体化为各种指示，以便由下层的行政官员执行。依照这种途径，政策过程被看作是一种指挥链条，政策制定者决定政策目标，政策执行者实行目标，两者形成上令下行的指挥命令关系。其中，政治领导人形成政策偏好，而这种偏好随行政层次的降低而不断被具体化，为下层行政官员所执行。
第一代政策执行研究拓展了政策科学的研究视野，引发了研究政策执行的热潮，推动了20世纪七八十年代“政策执行运动”的兴起和发展。
2、第二代政策执行研究
从20世纪七八十年代开始，许多学者在批评自上而下模式的基础上，提出了自下而上的研究途径（bottom-approach），从而构成了第二代政策执行研究。其代表人物是爱尔莫尔、约恩与波特等。他们强调政策制定与政策执行功能的互动性，政策执行者与政策制定者共同协商政策目标的达成，两者形成平行互动的合作关系。
（1）爱尔莫尔认为自上而下的研究途径存在两大缺陷：仅从高层政策制定者的角度出发研究政策执行是不够的，忽略了基层官员的适应策略；政策制定与政策执行截然二分的做法在理论上行不通，在现实中不可取。
在《后向探索：执行研究和政策决定》一文中，爱尔莫尔认为，在政策执行研究方面存在着“前向探索”（forward mapping）和“后向探索”（backward mapping）两种不同路径。前向探索与自上而下的研究路径是基本一致的，但后向探索则改变了基本立场和看法，主张充分利用基层官员的自由裁量权来推进政策的执行过程。我国台湾学者林水波称其为“草根途径”。
（2）约恩与波特曾经指出：以韦伯、威尔逊和泰勒理论为基础的古典行政模式，企图
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构建广博的、功能一致的与阶层结构的组织；这种组织需要一位极富民主作风，或者通过功绩制而甄选出来的领导得，他不仅能力卓著，而且相当中立，所有的组织任务都能在他的领导下顺利完成。约恩和波特认为这种组织形态容易出现孤独组织综合症（lonely organization syndrome），因为没有一个单一的组织可以垄断所需要的全部资源。为了整治这种孤独组织综合症，政治经济家提出了市场的概念，认为在自利动机的驱动下，自然就有一双看不见的手，通过彼此的自由竞争完成孤独组织综合症所无法完成的使命。但问题是，以自利动机为导向的市场机制无法实现公共政策的集体利益，更何况市场也有失灵的时候。因此，市场这一双看不见的手仍然无法解决孤独组织综合症的诟病。
事实上，随着工业社会、政治民主与福利国家的发展，各种公私组织相继兴起，彼此之间的互动与依赖逐渐增强，实际上我们已经进入“组织社会”（organization society）。在这种情形下，多元组织集群（multi organizational clusters organizations）决定了政策能否有效执行。因此，约恩和波特希望弥补经济学中的原子理论（atomistic theory）与公共行政中的广博规划与管理理论缺陷，构建一个“执行结构研究途径”（implementation structure approach），学术界将这种研究途径称为“自下而上模式”。
第二代政策执行研究并非从政策制定者的角度研究政策执行，而是从政策执行运作阶段中对于某一特定问题进行互动的多元行动者着手，分析他们如何影响政策目标，如何重新形成公共政策，我们熟悉的政策规划、执行与评估过程则逐渐消逝；相反地，焦点集中于多元行动者追求目标的策略。
3、第三代政策执行研究
第三代政策执行研究试图建立能够结合自上而下与自下而上模式的整合性概念架构，其主要目的在于界定和解释为何政策执行会随着时空、政策、执行机关的不同而有差异，因而可以预测未来出现的政策执行类型。在第三代政策执行研究者看来，成功的政策执行一方面在于“前向探索”策略的运用，期望由政策制定者科学规划政策方案、理性选择政策工具、合理分配政策资源；另一方面必须采用“后向探索”策略，广泛掌握目标团体的诱因结构。整合的政策执行模式能够同时运用这两种策略。
第三代政策执行的整合研究强调执行机构间的网络关系与政策执行力的表现，亦即政策执行机构间的连结与互动关系体现政策执行力的高低。从政策执行机构间的网络结构来看，垂直体系有层级政府间（中央政府、省市政府、县乡政府）府际关系的运作；水平关系则有政府部门、社会组织（服务提供者、政策目标团体以及其他利害政策目标团体以及其他利害人）间合作伙伴关系的形成。
第三代政策执行研究的代表人物与主要观点有：麦尔科姆·L.高金提出的府际政策执行沟通模式（the communication model of intergovernmental policy implementation），以及保罗·A.萨巴蒂尔提出的政策变迁的支持联盟框架（adv6ocacy coalition framework of policy change）等。
需要指出的是：第一代、第二代和第三代政策执行研究各有其优缺点，很难判断孰优孰劣，充其量我们只能说每一代的研究各自可以适用于何种不同的情境。就第一代的自上而下的模式而言，最适用于管制性政策(regulatory policy)与再分配政策(redistributive policy)的情形，因为这两种政策形态必须贯彻中央政府的公权力与公信力，才能发挥公共政策的管制与再分配作用。就第二代的自下而上模式而言，最适用于自我管制政策(self-regulatory policy)与分配政策(distributive policy)的情形，因为这两种政策形态的本质就是希望能拓展基层官僚的自主权或者赋予目标团体自由活动的空间，中央政府过度地以权威介入公共政策，反而失去了这两政策形态的本质。至于第三代政策执行研究，目前尚处于发展与完善之中，能否成为整合性的政策执行模式仍有待于更多的经验研究与理论
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修正。
二、公共政策执行研究的基本途径
美国公共政策专家保罗·A.萨巴蒂尔曾指出，政策执行研究有两种基本途径：自上而下与自下而上的研究途径。米歇尔·黑尧也指出，政策执行研究的发展有两波（waves）：第一波以自上而下的模式为主，肯定政策制定者设定明确目标的权威与能力，目的在于形成完美的执行（perfect implementation）；第二波则针对此论点加以批判，认为政策目标是由政策制定者与政策执行者共同协商达成的，目的在于找出执行缺失（implementation deficit）。
1、自上而下的研究途径
受古典行政模式的影响，第一代政策执行研究坚持自上而下的研究途径，就是把高层政府的决策作为研究的出发点，集中研究某种权威性的决定，如政策、计划、方案等，如何经由官僚体系的组织与责任分工而获得实践，并进而实现目标。此种研究途径认为上层政府及其官员确定政策目标，形成政策偏好，基层政府及其官员执行政策内容，落实政策目标；强调层级节制的指挥命令关系，某些中央控制的变量对于地方执行的影响优于其他的因素；注重上级政府对于下级政府的政策指挥、监督与控制的角色与责任，以达成政策预期目标。
公共政策学者纳卡木拉和斯摩伍德曾对自上而下政策执行途径的命题作了阐释： （1）政策制定与政策执行是有界限的、分离的、连续的。
（2）政策制定与政策执行之所以存在界限，乃是因为：第一，政策制定者设定目标，政策执行者执行目标，二者分工明确；第二，政策制定者能够陈述政策，因为他们能够同意许多不同目标间的优先顺序；第三，政策执行者拥有技术能力，服从并愿意执行公共政策制定者设定的政策。
（3）既然政策制定者与执行者接受两者之间的任务界限，则执行过程必然是在政策制定之后的连续过程上。
（4）涉及政策执行的决定，本质上是非政治性与技术性的；执行者的责任是中立的、客观的、理性的与科学的。
我国学者张金马和丁煌等教授总结了自上而下研究途径的基本特点：
（1）研究基点在于解释为什么政策过程出现或没有出现成功的结果。这样的解释事先预设了一个所要取得的明确目标，这一点可以称之为“目标假定”。与这种分析性的“目标假定”相适应，政策执行研究所追求的价值目标在于怎样使中央政府制定的政策得到更好的贯彻落实。
（2）从高层政策制定者的角度来看问题。在相当程度上，政策被视为高层决策者的“财产”。犹如佩奇所言：“自上而下的政策制定观意味着：决策的重要性完全取决于它是在科层等级的哪一层做出的。因此，重要的决策是由政府机构的最高人物做出的??而处于科层等级低层的人们，只是执行这些决策罢了。”
（3）上述立场之所得以确立，在很大程度上是因为他们在价值观上秉承了自威尔逊以来的政治——行政二分法理念（在公共政策领域，它表现为政策制定与政策执行的二分法）。政策制定被认为是民选政治家的职责，而政策执行则是政府行政官员的功能。执行者是制定者的代理人，因此，从属于制定者。
（4）这种研究途径的一个重要知识基础是马克思·韦伯的官僚科层制理论传统，其核心是行政组织的层级原则和由上而下的指挥控制。政策的执行被看作是一种理性的科学管理活动和技术事务。
（5）正是基于上述几点特征，政府行政效率的提高和政策执行问题的解决，其出路在于组织的管理与控制。例如，更多的资金，信息的沟通，明确的目标，有力的指挥，有效的
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监督，对自由裁量权的严格控制等等。
自上而下研究途径的优点在于为政策执行研究提供了清晰的路线。在实践中，这一研究途径也受到了下列种种批判：
（1）过多地关注中央或高层决策者的目标与策略，其他行动者在执行过程中扮演的重要角色被忽略了。自上而下的研究途径假设“政策制定者是政策执行的关键人物，这导致了对私营部门、基层官员、地方官僚和其他政策子系统策略的行为的忽视。”实际上，他们的策略性创造力和适度的自由裁量权对政策目标的达成可能产生十分积极的影响。
（2）自上而下途径所谓完美执行的必要条件在现实生活中是不可能具备的。自上而下途径肯定政策制定者设定明确目标的权威与能力，目的在于形成完美的执行，而事实上，完美执行需要下列若干条件：明确一贯的政策目标，依法建立的执行程度，敬业、有技能的执行者，充足的政策执行资源，高级领导及利益团体的支持，社会经济条件的变化不危及到政策执行??在政策执行的实际过程中，许多时候政策目标都是模糊的。这是由于政策制定者自己故意让政策模糊，以避免政策的真正落实所造成的不利影响；或者是由于政策本身就是利益团体相互妥协的结果，他们不可能使政策目标非常清楚，以便为以后集团利益的最大化提供可能。完美执行所需要的其他条件在现实中也很难完全具备。
（3）政策制定与政策执行的理论区分，在执行过程中无法维持，因为政策是在执行的实际过程中制定和修正的，制定中有执行，执行中有制定。自上是下研究途径实际上是一种理想化的方法，它暗含的基本逻辑是政策制定者居于决定和指导行动的优先地位，政策执行者则居于执行目标和实现政策的从属地位。可是，对于政策执行实际过程而言，高层政策制定者所发挥的作用并没有下层政策执行者大。
（4）受第一代政策执行研究风格的影响，自上而下的研究途径不可避免地带有个案研究的局限性。有学者批判自上而下的研究途径不够理论化，拘泥于个案，而且过于悲观。如史蒂文·凯尔曼在《制定公共政策》一书中指出的，第一代执行研究“得出了一个远远超出其狭窄事例研究范围的、一般来说相当悲观的结论”。
2、自下而上的研究途径
对自上而下研究途径的批判催发了自下而上研究途径的兴起。
自下而上的研究途径经组织中的个人（即参与政策过程的所有行为者），作为出发点，以政策链条中较低和最低层次为研究的基础。自下而上研究途径认为，政策执行过程不是由高层政府及其官员的法令和规则所控制的，而是由政策行为者之间的讨价还价所塑造的。“因此，政策必须与下级官员的需求，至少是行为模式相容。”因为所有的政策最终都会被那些下级官员所修正，以便符合他们的想法和意见。所以自下而上研究途径强调应给基层官员或地方政府充分的自由裁量权，使之能够应对复杂的政策情境。对中央的政策制定者而言，其核心任务并不是设定政策执行的架构，而是提供一个充分的自主空间，使基层官员或地方政府能采用适当的权宜措施，重新构建一个更能适应政策环境的执行过程。
需要说明的是，自下而上的研究途径缺乏一个统一的模式，其中有对照意义的是这样两个分支流派：一是以爱尔莫尔为代表的，在政府组织内部，从“草根”（基层）角度来探索政策执行的效率问题，学术界称之为“基层官员的权力观”；另一分支以约恩和波特为代表，彻底抛弃了传统官僚科层组织的执行观，从多元行动者的互动角度来研究政策的执行过程，学术界称之为“执行结构研究”。
（1）基层官员的权力观
在《后向探索：执行研究和政策决定》一文中，爱尔莫尔提出政策执行研究存在着“前向探索”和“后向探索”两种不同的路径。
前向探索是从高层出发，明确陈述政策制定者的意图，然后层层具体化，在每一阶段
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规定好执行者的角色期望，再把最低层出现的结果与先前的意图相比较，以衡量政策执行的成功与失败。从这种角度出发，对执行过程中所出现问题的解决办法是：进一步明确政策目标，更多地关注行政责任，给下属更多的指导等等。不难看出，所谓“前向探索”，也就是上述“自上而下”研究途径的另一种表述方法。
爱尔莫尔认为，“前向探索”这一研究途径，与当时流行的古典行政模式的特征（官僚科层制、政治与行政二分法、科学管理原则等）具有内在的联系。在古典行政模式下，尽管人们承认自由裁量权存在的必然性，但是对自由裁量权的不信任和控制却是其基本特征之一。在最好的情形下，它被认为是必要的罪恶；在理性官僚制强调等级秩序与层级控制在本质上是一致的。在这种思维定式中，开发或利用自由裁量权来推进政策的执行过程是不可思议的。
在爱尔莫尔看来，我们不应该假定政策制定者能够完全控制执行组织和执行过程；加强上层控制的传统做法无助于政策执行过程中相关问题的解决。要解决科层控制的内在缺陷，提高政策执行的效率与质量，其出路不是别的，而是改变基本立场和看法，充分利用基层官员的自由裁量权来推进政策的执行过程。
爱尔莫尔提出的基本命题是：
有效的政策执行取决于执行机构的过程与产出，而非政策制定者的意图与雄心； 有效的政策执行是多元行动者复杂的互动结果，而非单一机构贯彻政策目标的行动结果；
有效的政策执行基于基层官员或地方政府的自由裁量权，而非层级结构的指挥命令、监督控制系统；
有效的政策执行必然涉及妥协、交易或联盟等活动，因此互惠性（reciprocity）远比监督性功能重要。
（2）执行结构研究
总的来看，传统的政策执行研究有两个特点：一是将政策执行看作是政府行政部门的事情，忽视社会团体和其他非政府组织对执行过程的参与；二是在政府组织内部，强调自上而下的层级控制。爱尔莫尔对传统政策执行研究的批判主要针对的是第二个特点。他所主张的“后向探索”或自下而上的途径，主要是肯定基层官员的自由裁量权，试图通过这一解决办法来提高政策执行的效率，就此而言，其所作的研究是有局限性的：他讨论的范围并没有超出政府组织系统，没有系统分析政府之外的社会力量对政策执行过程的影响。
相比之下，约恩和波特等人所做的“执行结构研究”，则比较全面地突破了传统的政策执行观。他们指出，第二次世界大战以来，社会结构的一大变化是组织数目的日益增长。与此同时，公共组织与私人组织之间相互关系的密度也随之增加，结果便是“组织社会”（organization society）的出现。这一现象对于政府政策活动具有深远的影响。因为许多私人组织和社会团体都掌握着大量的社会资源，它们既有意愿、又有能力和政府组织一起从事公共物品和公共服务的提供，从而结成了良好的公私合作伙伴关系。从另一个角度看，在上述复杂的关系结构中，没有一个单一的政府组织或官员能够掌握政策执行所需要的全部资源。政策执行需要相关的众多组织和行动者的共同协作，由此组成了所谓的“执行结构”。
约恩和波特对执行结构的研究包括下列观点：
（1）包含多元组织的执行结构是政策执行的核心
所谓执行结构并不完全是一种组织，它固然包含许多组织群（pools of organizations），但它所包含的组织是由许多计划所组成的；它也不是行政实体（administrative entities），因为它的组成不必然与政府机构的命令发生直接关系，而是基于执行计划的需要而自动集结的结构体。因此，执行结构是指潜在地或实际地介入计划或
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政策的官方或非官方结构。
（2）政策执行以计划理性（programme rationales）为取向
传统的政策执行理论是以组织理性（organization rationales）为基础，一个组织内部包含许多计划，每一个计划有其各自的目标，因此，组织的任务是如何以整体性的策略（holistic strategy）完成计划。在此种情形下，计划是促使组织生存的有效手段。
政策执行结构的形成是基于完成计划目标而自我选择（self-selection）的过程，它是一个自组织系统(self-organizing system)，通过自我参考过程(self-referential process)形成执行公共计划的结构体。政策执行既然以计划理性为基础，该结构存在的目的是为了实现计划，因此，计划不是手段，而是组织生存的目的。
（３）政策执行包含多元的目标与动机
执行结构中的行动者与组织参与该结构的目标与动机是多元的，有的基于公共利益，有的基于个人利益。利益的密度随着行动者的目标与动机而不同。
（４）执行结构的权威关系并非以阶层命令体系为主体
执行结构的权威关系（authoritative relationship）是以专业地位、协调能力、潜在或实际的权力以及资源控制为焦点，传统的阶层命令体系无法发挥功效。同时，执行结构中的上层领导者以非权威的方式与下属进行互动。
（５）地方自主性
每一个地方组织或行动者都有其自主权，虽然地区性或全国性的组织企图控制其行动，但是掌握能力有限。因此，并不存在全国性计划的执行结构，而仅存在地方化的执行结构组合体（a collection of localized implementation structure）。
（６）执行结构内部包括许多的次级结构（substructures）
次级结构是由执行特定角色的次级团体与组织所构成，执行结构的凝聚力是相对的，有些组织发展到相当程度，成为具有一定凝聚力的定型组织，形成网络关系；有些组织尚未发展，仅以临时组织的方式出现。
在方法论方面，约恩及其同事采用交互主观性的方法论，即所谓的现象学研究途径（phenomenological approach），强调个人或组织的行为与认知对于我们了解资源如何被动员与被应用到执行结构中相当有帮助；在分析技术方面，则运用网络技术(network technique)，以描绘出多元行动者之间的互动关系；在个案研究方面，着重于人力资源训练计划，因为该计划涉及许多公共部门与私营部门。
基于工业化社会多元组织群集的趋势，约恩和波特提出“执行结构”的概念，修正古典行政模式过于偏重正式组织，忽略许多非正式组织在政策执行过程中的作用，从而发展出一个整合正式与非正式组织的执行模式。
从上面的介绍可以看出：一方面，自下而上研究途径的内部存在着不少具体的差别，从强调基层官员的自由裁量权到主张多元行动者的复杂互动，其中的分歧是显而易见的；另一方面，在这些差别中又存在着一个共同的特点，即都强调从基层的实际情况或问题出发，来研究政策的执行过程。这一点对于许多在不同政策领域里从事政策执行研究的学者具有很大的吸引力。
自下而上研究途径的贡献在于：它促使我们能够正视执行过程中执行机构间的互惠性与裁量权。政策执行往往涉及许多组织与人员，而每个组织和人员对于政策执行皆有其立场、观点、看法与利益，所以沟通协调在所难免。自下而上的执行途径，促使我们重视彼此意见与利益的沟通交流。
对自下而上研究途径的批评意见，主要集中在以下几个方面：
（１）相对于自上而下的研究途径，自下而上的研究途径过分强调了基层官员的自由
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裁量权。事实上，基层官员受制于法律体系、财政经费和组织体制的约束，这些约束虽然不决定他们的行为，但是为他们的自由裁量活动设置了重要的参数。同时，自由裁量权的大小与政策执行效率的高低是否具有必然的内在联系，绝不是一个自明的问题。此外，过分强调或高估基层官员的策略与行动能力，容易忽视民主政治系统中的政策领导与政治责任的归属问题。如果基层官员自由裁量权很大的话，谁来控制他们？谁能保证他们一定能够做好？
（２）自下而上研究途径的提倡者认为，他们绕开了自上而下研究途径所需要的诸多先验性假定的限制，如政治体制、法律制度、官僚等级制等，将关注的焦点放在了政策执行者之间的互动上面，因而也是最现实的一种研究途径。但是这一研究途径也有一个最大的缺陷在于：它只适用于分权的政策环境，在集权的条件下往往不适用。
（３）对自上而下研究途径的批评有失公允。实际上，任何一种途径的解释都不是完美无缺，它们均有其相应的利弊之处。正如自上而下模式过分重视中心（center）而忽略边陲（periphery），自下而上模式的缺点则是过分重视边陲而忽略中心。在笔者看来，尽管二者都有不完美之处，但在政策执行实践中，二者都有相应的经验基础。我们应该看到：二者除了有相互对立的一面，也有相互补充的一面。
３、两种研究途径的区别
根据上述对自上而下与自下而上两种研究途径的介绍，我们可以比较二者的异同： （１）以最初的焦点（initial focus）而言，自上而下模式强调的焦点为中央政府；自下而上模式则强调某一政策领域中的地方执行结构。
（２）以执行过程中对主要行动者的认定而言，自上而下模式强调从中央到地方、从公共部门到私营部门；自下而上模式则强调从地方到中央、从私营部门到公共部门。
（３）以评估标准而言，自上而下模式强调正式目标的完成，有时采用政治重要性标准，但又是选择性的；自下而上模式的评估标准则较不清楚，但以实现计划为中心。
（４）以整体焦点而言，自上而下模式关心政策控制系统如何达成政策制定者所预期的政策结果；自下而上模式则强调政策网络（policy network）中多元行动者的策略互动。
有的学者将两种不同的研究途径大致概括如下列：
表6－1 自上而下与自下而上研究途径的一般比较 研究的出发点 执行过程的性质 政策的界定 对政策执行过程的研究 研究的目的 政策制定与执行的关系 自上而下研究途径 为起点） 中央政策的执行 自上而上研究途径 动 具体的执行结构或基层官员的自由裁量权 中央政府的政策（通常以法律出台政策执行过程中基层行动者的活中央政府的法律，目标通常是含糊政策在执行过程中形成的东西，而不清的 且中央政府的政策目标是明确的 强调官僚机构内部的层级控制、信强调执行过程的利益互动，而且，息管理、资金配置、人员素质等 这种互动远远超出了行政组织的范围 提供政策改进的知识，具有浓厚的以经验描述为起点，分析政策是如规范性质（立足点在中央政府） 何被执行的，其价值色彩较为隐蔽 两分法（政策制定与政策执行相分这种划分是人为的，误导的，不能离） 把执行从制定过程中孤立出来，制定政策是执行过程中的内在组成部分；主张用政策／行动关系取代政策制定 8
政策评估 关注正式目标的实现程度，以此来将政策过程视为无缝之网，故很难判断政策的成功与失败 评价，而且，成功与失败是对谁而言 基于经验事实，考察实际的政策过程 出发点的非对称性 价值优先，即首先确定目标，然后寻找手段 三、公共政策执行研究的基本理论
“政策执行运动”的倡导者和追随者们提出了各种执行理论。下面，重点介绍三种政策执行理论。
１、行动理论
行动理论学派强调政策执行是对某一项公共政策所要采取的广泛行动。政策行动虽然只是政策过程的环节之一，但就本身来说，它却包含着政策执行者一连串的自觉与不自觉的、偶然的与必然的行动。因此，行动是政策执行的关键，政策执行的研究要以行动过程和行为性质为中心。这一学派的代表人物及其著作包括：范·霍恩和范·米特，合著有《政府间的政策执行》、《政策执行过程：一个概念性的架构》等；Ｇ.爱德华三世和Ｉ.沙坎斯基，合著有《政策范畴》；爱德华三世，著有《执行公共政策》；史密斯，著有《政策执行过程》等；查尔斯·琼斯，著有《公共政策研究导论》等。
查尔斯·琼斯认为：“政策执行乃是将一项政策付诸实施的各种活动。在诸多活动中，又以解释、组织和实施最为重要。所谓解释活动（interpretation），是把政策内容转化为民众能理解且接受的东西；所谓组织活动(organization)，乃是设立政策执行机构，用以拟定执行的办法和落实政策；所谓实施活动（application），是由政策执行机构提供例行性的服务与设备，支付各种费用，进而完成政策目标。”
Ｇ.爱德华认为，政策执行的基本条件有四项：沟通、资源、人员特点和官僚体系；执行过程的主要环节包括“发布命令、执行指令、拨付款项、办理贷款、给予补助、订立契约、信息沟通、委派人事、雇佣人员、创设机构”等活动。
范·霍恩和范·米特认为：“政策执行指公私个体和团体为了实现政策目标所采取的各项行动。这些行动一方面包括政策方案要求的具体化，另一方面包括连续地努力去实现政策方案要求的目标。”
具体来看，行动理论认为政策执行过程包括了下列六类行动：
（１）权威性行动：因为执行行为是经过合法受权的；
（２）目的性行动：以最大限度实现政策目标为最高价值判断标准； （３）组织性行动：非官员个人行为，而是合法组织采取的行动； （４）公益性行动：面向、动员、组织公众，为公共利益而为之；
（５）持续性行动：政策目标需在发展进程中通过有步骤、分阶段行动来实现； （６）创造性行动：执行者依据其经验、资源以及环境变化，创造性地将政策目标变为现实。
行动理论的贡献在于：从政策执行的行动过程和行动环节出发，探讨了政策执行的内涵和特点，使人们认识到政策执行从一个方面来说就是一个系统的行动过程。强调政策行动只要坚强有力，行动方法切实可行，就可以顺利实现政策目标。合理的政策执行活动甚至在一定程度上可以弥补政策决定的局限和无能。行动理论的局限性也很明显。首先，在阐述执行行动过程的时候，忽略了对行动主体的研究；其次，在阐述执行过程的互动影响时，忽略了更广泛的其他社会因素的作用。
２、组织理论
组织理论重视组织在政策执行中的特点和作用，认为组织是政策执行的关键，研究政策
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执行必须充分了解组织的运作。组织理论的代表人物及其著作有：爱尔莫尔，著有《社会规划执行的组织模式》；佛瑞斯特，著有《预期性执行：规划与政策分析中的规范研究》；蒙太和欧托尔，合著有《政策执行的有关理论：组织观念》；若克，著有《官僚、政治和公共政策》；等等。
组织理论提出了以下基本观点：
（１）组织是政策执行的主体，任何政策都是通过一定的组织得以执行的。没有一定的组织机构作依托，没有一定的组织原则作保证，任何政策目标都只能停留在纸上谈兵的政策构想阶段。爱尔莫尔指出：“任何一项观念转变为行动，都要涉及重要的具体工作，组织是从事具体工作的主体。其处理问题的方法，是将问题分成具体的管理项目，再将这些项目分配给专业化机构负责执行。因此，只有了解组织的运作，才能认清原初政策设计是否在执行中被修正或赋加新意。”
（2）不论是政策方案本身还是执行环节导致的政策成功或失败，都可以通过组织得到集中反映。政策的成败与执行组织密切相关。执行组织内部的分工与整合、组织的规范程序与变通、组织的人力资源与文化、组织运作方式与环境等因素决定着该组织的执行能力，最终影响着政策执行效果。正如若克所说：“负责执行的组织，其正式与非正式的属性，往往影响到该组织执行政策达到目标的能力。”因此，只有了解组织是怎样工作的，才能理解所要执行的政策以及它在执行中是如何被调整和塑造的。
（3）组织的研究可以从政策执行角度反映公共政策的过程和特征。公共政策系统的运行过程，本质上就是政策组织的运作过程。因此，要想通过执行研究更广泛深入地反映政治，就必须研究执行组织。林水波、张世贤认为：“执行的研究，不仅是一种变化过程的研究，即研究其如何发生，如何被引发而已，且也是对政治生活结构的一种透视研究，即研究政治系统内在、外在的组织如何进行的事务，以及彼此间的相互影响，包括如何刺激组织的行为和激励组织员工的不同行为。”
组织理论阐明了组织在政策执行中的意义，通过组织分析为政策执行的研究提供了重要的思考角度。组织理论和行动理论从不同角度、不同侧面阐述了影响政策执行的因素，对于我们深化政策执行研究具有重要的启发作用。
3．博弈理论
博弈理论认为政策执行是一个政治上讨价还价的交易过程。这中间，政策执行者与政策对象之间通过不同方式的交易，在各种力量的互动过程中，达成某种妥协、退让或默契。在政治交易的情况下，公共政策目标与方案的重要性和可靠性都要大打折扣。
美国公共政策学者巴达克在《执行博弈》一书中，将政治学中的博弈理论应用于研究公共政策的执行问题。他认为可以将政策执行过程视为一种赛局（game），包括竞赛者（政策执行人员和相关人员）、利害关系（竞赛可能的原因）、竞赛的资源（包括策略与技术等软资源和财经、权威等硬资源）、竞赛的规则（就是竞赛获胜的标准或条件）、竞赛者之间信息沟通性质、所得结果的不稳定程度等。政策执行的成功与否，取决于参加者的竞争策略。
在宏观层面上，博弈理论把公共政策执行视为各级政府或各部门之间的互动博弈过程。执行博弈的研究构成了政策执行研究的重要分水岭，它使人们对于政府运作的认知逐渐扬弃了传统静态的层级节制观点，并进而转变为以动态的府际关系（intergovernmental relations，IGR）为核心。 ◆公共政策执行的模型
20世纪70年代中期以后，公共政策学者从不同角度来研究影响政策执行的因素，形成了各种不同的政策执行模型。本专题选取几种有一定代表性、应用范围比较广泛的政策执行模型，做一简单的介绍。
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一、T.史密斯的政策执行过程模型
T.史密斯是最早构建影响政策执行因素及其过程模型的学者，他在《政策执行过程》（1973）一文中提出了一个描述政策执行过程的模型（见图6-1）
T.史密斯认为，政策可以被界定为由政府在旧的机构内，设立新的处理公共事务的模式或机构，或改变原来的处理模式的复杂行动。政策发布以后即在社会上产生一种“张力”(tension)。政策付诸实施以后，政策执行者和受政策影响者，就会感受到一种张力或压力，以及由此带来的冲突。
图6-1 T.史密斯政策执行过程模型
政策执行所产生的张力可能会引起激烈的抗议，因此可能需要采取相应的措施以实现政
图6-1 T.史密斯的政策执行过程模型
政策执行所产生的张力可能会引起激烈的抗议，因此可能需要采取相应的措施以实现政策目标，也可能带来一些其他变革。如果在对张力进行处理以后，运作顺畅，就实现某种制度化，在必要的时候才给予回馈。史密斯将影响政策成败的重要因素归结为以下四类：
1、理想化的政策(idealized policy)：即政策目标是否切合实际？政策内容是否妥当？政策规定是否明确、可行？等等。
2、执行机构（implementing organization）：即负责政策执行的政府机关或单位的特性如何？
3、目标群体(target group)：即受公共政策影响的政策执行的政府机关或单位的特性如何？
4、环境因素（policy environment）：即影响政策执行或被政策执行所影响的环境方面的因素，可能是文化的、社会的、政治的或经济的。
“具体地说，政策的形式、类型、渊源、范围及受支持度、社会对政策的印象；执行机关的结构与人员，主管领导的方式和技巧、执行的能力与信心；目标群体的组织或制度化程度、接受领导的情形以及先前的政策经验、文化、社会经济与政策环境的不同，凡此等等均是政策执行过程中影响其成败所需要考虑和认定的因素。”
“处理”（transaction）指对政策执行系统中的四项主要变量彼此互动所产生的张力或压力，做适当的回应。如果处理时发生问题，可立即进行“回馈”；如果没有问题，即进行“建制”，然后间接“回馈”。
T.史密斯的政策执行模型与以往的政策执行研究的不同之处，在于它不仅强调了执行中
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理想化的政策，而且也强调了执行中的其他三个因素。人们习惯于把更多的精力放在理想化政策的制定上，似乎政策执行是简单地照章办事，不太注意目标群体，更少考虑到执行机构与环境因素的影响。事实上，这四个因素是互动的，均应予以充分的重视。因此，有人认为史密斯政策执行模型最大的贡献就在于提出目标群体、执行机构与环境因素之间的互动关系。但是，执行人员的重要性，史密斯模型却没有给予恰当的关注，可以说是它的主要缺陷。
二、范·米特与范·霍恩的政策执行系统模型
范·米特与范·霍恩两人在《政策执行过程：一个概念性的架构》一文指出，在政策决定与政策效果这一转变过程之间存在许多影响二者的变量——既有系统本身的因素，也有系统环境的因素。具体来说，在政策执行过程中存在六大因素，其互动状况会影响政策执行绩效。其模型如图6-2所示：
图6-2 范·米特与范·霍恩的政策执行系统模型
图6-2 范·米特与范·霍恩的政策执行系统模型
1、政策目标与标准
政策在合法化以后，付诸实施时应该已具有清晰的目标，可供执行人员遵循。 政策标准作为衡量政策目标达成程度的指标，是政策目标的具体表现。政策目标是否明晰、可行？政策标准是否能敏感地标示政策目标的达成程度？这些都将影响到组织间的沟通和强制行为，并间接影响到政策执行者的偏好。
2、政策资源
政策资源即系统本身实现目标的条件，包括所有应用于执行的活动的人力、设备、经费、信息、权威等。资源的充足与否会直接影响到组织间的沟通，直接影响到执行人员是否愿意认真去执行政策。
3、组织间的沟通与强制行为
政策的有效执行需要执行机构人员通过各种沟通方式，明确政策的目标、评估的标准、执行的技术与程序等。执行机构的执行活动除了依赖制度化程序以取得一致行动的效果，以下三种方式也能促进在执行活动中达成一致的行动。
规范(norms)：即执行机构的组织文化，以及成员所共同遵循的正式与非正式的行为准则。执行机构成员往往在团体压力的驱使下，顺从团体多数人的行为规范，从而支持政策执
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行活动。
激励(incentives)：即可以通过制定各种激励办法，比如加薪、升迁、奖金、福利等，以鼓舞执行人员，使其切实执行政策。
惩罚(sanctions)：即采用减薪、降职等多种惩罚方式，对于组织中执行不力者给予适当的惩罚，以促使执行人员切实执行政策。
4、执行机构的特性
政策执行机构的正式与非正式特性，会直接影响到执行人员的偏好。这些特性包括：机构层次高低、规模大小、编制状况、组织结构、权责分配、人员特性、与其他机构及人员间的关系等。
5、政治经济和社会环境
政策执行所涉及的外在政治环境、经济环境、文化环境、社会条件等，对政策执行机构的特性、执行人员的偏好和最终的执行绩效，都具有直接的影响。
6、执行者偏好
公共政策的执行人员对政策的认知、认同程度将严重影响到政策执行的成败。执行者偏好可以从三个方面加以考察：
执行人员对政策的认知程度；
执行人员对政策的反应方向：支持政策、中立态度或者反对政策；
执行人员对政策的反应强度：例如强烈支持或者轻微支持。 总体看来，该模型吸收了许多政策执行模型的优点，将影响政策执行的主要因素都纳入了模型中。但是不足之处在于，这六个因素之间的互动关系还不够明确，也就是说为什么某一因素会直接或间接或根本不影响其他因素？这一点该模型并没有给予详细说明。
三、M.麦克拉夫林的政策执行互适模型
美国斯坦福大学教育与公共政策教授M.麦克拉夫林，在其1976年发表的《互相调适的政策执行》一文中提出相互调适模型（mutual adaptation mode）。
M.麦克拉夫林研究了美国当时教育结构改革的问题，在此基础上，应用了由具体到抽象的方法，说明政策执行是执行者（组织或人员）与受影响者之间就目标和手段做相互调适的一个过程。他认为这应是一个动态平衡的过程，政策执行是否有效取决于二者相互调适的程度。图6-3展示了一定环境下二者的相互调适过程以及与政策的关系，从中也可以看出M.麦克拉夫林的相互调适模型至少包含以下四项逻辑认定：
图6-3 M.麦克拉夫林的政策执行相互调适模型
图6-3 M.麦克拉夫林的政策执行互适模型
1、政策执行者和受影响者之间的需求和观点并不完全一致，基于双方在政策上的共同利益，彼此需经过说明、协商、妥协等方式，修正立场，以确定一个双方都可以接受的政策
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执行方式。
2、政策执行者与受影响者之间的相互调适过程并非传统理论者所说的“上令下行”的单向流程，而是一个双向的信息交流过程，政策执行者与受影响者双方在相互调适过程中处于平等的地位。
3、政策执行者的目标和手段富有弹性，可随环境因素或受影响者需求和观点的改变而改变。
4、受影响者的利益、价值与观点仍将反馈到政策上，从而影响政策执行者的利益、价值与观点。
在M.麦克拉夫林看来，成功的政策方案有赖于有效的政策执行，而有效的政策执行有赖于成功的相互调适过程。
M.麦克拉夫林的方法论较“纯科学”的行为主义政策执行理论是一个很大的进步，他是在对一个具体案例进行研究的基础上说明问题的，即通过由具体到抽象的途径，说明政策执行者和受影响者的相互调适对策目标达成的影响。麦克拉夫林同时将政策过程看成是一个动态的过程，从而揭示了由于在政策执行过程中相互调适的结果，执行者和受影响者都能赋予政策以新的含义。就这一点而言，政策执行者不是简单被动地执行政策，受影响者不是简单被动地接受政策，二者在相互调适过程中也起到了影响政策制定的作用。尽管如此，麦克拉夫林仍没能说明调适过程的实质。
另外，麦克拉夫林所提出的相互调适模型是一个相对简化的模型，其优点在于充分强调了政策执行者和受影响者之间的互动过程，这反过来也成为该模型的弱点，即对其他因素忽略过多，其适用范围受到很大的限制。
四、雷恩和拉宾诺维茨的政策执行循环模型
麻省理工学院教授马丁·雷恩和弗郎西·拉宾诺维茨 在1978年《执行：理论的观点》一文中，提出了政策执行循环模型，认为政策执行是介于政策意向与行动之间的动态过程，这一过程由三个不同的阶段构成。如图6-4所示：
图6-4 雷恩和拉宾诺维茨的政策执行循环模型
图6-4 雷恩和拉宾诺维茨的政策执行循环模型
1、拟定纲领阶段：将立法机关的意图转化为行政机关执行政策的规范和纲领；
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2、分配资源阶段：将政策执行所需要的资源公平、公正地分配给执行者；
3、监督执行阶段：对政策执行过程与成果加以评估，确认执行者所应承担的行政责任，监督过程包括监督、审计与评估三种形式。
上述三个阶段是相互作用的双向循环的复杂动态过程，而非单向的直线过程；同时，这种循环过程不仅是周期性的，而且受到环境条件的冲击与影响。在他们看来，这些环境条件包括三类因素，即目标的显著性、程序的复杂性、可利用资源的性质与层次。
在每一阶段，必须遵守三条统一的原则：
1、合法原则。政策执行的合法原则受四个因素的影响：议员权力与地位的高低、技术可行程度、立法辩论的争议范围和理清程度、立法者与执行者支持法律的程度。
2、理性原则。政策执行的理性原则包括两个方面：一是一致性原则，二是可执行原则。
3、共识原则。政策执行的共识原则是指有影响力的政策执行者只有在存在争议的问题上达成共识，政策执行才可能顺利进行。
该模型的贡献，首先在于对政策执行系统内在关系做了较深刻的剖析说明。政策执行的主要功能是资源分析，为了保证公正和公平，不仅决策者要拟定明确的纲领目标，而且监督者也应遵循合法、合理、共识的原则。其次，说明了政策环境对政策执行所产生的重要基础性影响。最后，强调了政策执行过程重复循环的价值，这些都是值得肯定的。不过，它抹杀了政策目标群体的存在，则是不恰当的。
五、萨巴蒂尔和马兹曼尼安的政策执行综合模型 美国著名政策科学家保罗·A.萨巴蒂尔和丹尼尔·A.马兹曼尼安是自下而上政策执行模式的重要代表人物。他们在1979年合著的《公共政策执行：一个分析框架》一文中，提出了政策执行的综合模型，该模型囊括了影响政策执行的三大类、十七种因素，图6-5给予了详细的说明。
他们认为在政策执行过程中起较大作用的主要因素可以分为三类：
1、政策问题的可处理性。其衡量标准包括：现存的能对政策问题加以处理的有效理论和技术及运用时的困难程度；标的团体行为的多样性；标的团体的人数及其行为需要改变的幅度。
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图6-5 萨巴蒂尔和马兹曼尼安的政策执行综合模型
2、政策本身的规制能力：政策是基于充分的因果关系基础的；政策指令是明确的；有充分的财政资源支持；各级执行机构内部能够通过整合实现协调；执行机构内部的决定程序相对科学；有素质较好的执行人员；能够吸纳社会多方面的政治参与。
3、政策以外的其他变量：影响政策执行的经济环境和技术条件；大众媒介的参与情况；普通公众的支持程度；利益团体的态度和资源；监督机关是否支持；执行人员的热忱与领导艺术等等。
该模型的一个显著特点是：联系政策执行的不同阶段来考察变量对政策执行的影响。将政策执行分为五个阶段：执行机构的政策产出、目标团体对政策产出的服从、政策产出的实际影响、感知到的政策产出的影响、政策的主要调整。
六、爱德华的政策执行模型
G.爱德华三世在《执行公共政策》一书中，提出了如图6-6所示的政策执行模型，认为四项主要因素的互动关系，直接或间接地影响了政策的执行状况：沟通(communication)、资源（resources）、执行者偏好（disposition）和官僚组织结构(bureaucratic structure)。
图6-6 爱德华的政策执行模型
图6-6 爱德华的政策执行模型
1、沟通
政策内容及执行方法如果能清晰地传达给政策执行人员，则能够以整齐划一的步伐，促进政策执行的成功。但是，政策执行命令却常会发生传达错误或沟通不良的情况。主要原因有二：（1）执行命令缺乏清晰性（clarity）；92）执行命令缺乏一致性(consistency )。 2、资源
充分的资源供给也是保证政策有效执行的必要条件之一。大致来看，政策执行所涉及的资源包含四项：人员、信息、设备和权威。 （1）人员（staff）。要顺利执行政策，既需要拥有充足的专业人员，也需要具有管理和行政技巧的人员，因为人员是政策执行的主力，执行人员的素质、能力、数量等都会对政策执行产生影响。
（2）信息(information)。政策执行人员需要掌握政策内容、执行方法和其他相关事项等方面的信息，尤其是创新或高技术性的政策，更要掌握充分的信息，才能确保正确地执行政策。
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（3）设备(facilities )。设备有赖于经费充足与否。充足的经费能够购买政策执行所需要的各种设备、材料，甚至雇佣执行人员等。经费充足将极大地提高政策执行的品质。
（4）权威(authority)。政策执行人员应当具有权威，才能顺利推动政策执行。权威俨然已经成为一种新型的资源。其理由如下： 权威可以加强执行者的责任心；
权威是获得协调的基础； 权威往往意味着某方面的专长； 权威是工作分派、指导和控制的依据； 权威是奖惩的基础。 3、执行者偏好
政策执行人员通常具有相当的自由裁量权，因此他们对政策的态度将极大地影响到政策执行效果。首先，各机构政策执行人员对同一政策所持的态度可能会有很大差异，这是因为各机构都在一定程度上具有本位主义（parochialism）的倾向。此外，政策执行人员由于竞争性的政策兴趣，由于对政府指令做出了选择性的解释，表现在政策执行行动中就是公然抗拒、阳奉阴违、敷衍塞责等，导致政策不能有效执行。
执行者偏好对政策执行的影响很大，要解决政策执行人员不利偏好对政策执行的不良影响的问题，有三种方式可用：其一，可以将执行人员更换为支持政策的人员；其二，可以通过加薪、升迁、福利等激励手段强化政策执行人员的执行行为；其三，可以采取惩罚、制裁措施，迫使政策执行人员努力执行政策。
4、官僚组织结构
官僚组织在结构和运作上的两项特性，会影响政策执行的成败。 （1）标准作业程序(standard operating procedures)
标准作业程序指官僚组织为有效处理复杂的日常事务所发展出来的一套例行的惯例规则。执行机构订立的标准作业程序可以节省处理时间，实现公平服务的要求，有利于政策的执行。因此，官僚组织应该建立适当的标准作业程序，以有效执行政策，避免不必要的麻烦。
但是，标准作业程序也可能对政策执行具有下列不利影响：其一，限制执行人员执行能力的发挥，导致执行行为缺乏弹性，无法适应客观环境变化；其二，标准作业程序还可能产生目标置换（goal displacement）的弊端，即政策执行人员将手段性的标准作业程度当作主要行为目标，为严格遵守标准作业程序，以致放弃了达成政策目标的任务；其三，执行人员可能会以遵守标准作业程序为借口，抵制创新与变迁，由此导致政策执行难以适应变革的政策环境的需要。因此，应根据具体政策的特性，选择是否具有标准作业程序的机构来执行。
（2）执行权责分散化（fragmentation）
执行权力分散到不同的机构，因事权不专所带来的协调困难、资源浪费等，往往造成政策执行不力。比如美国在社会福利方面，联邦的一百多个社会福利计划，分由十个不同的部门负责执行，以致成效不佳。因此，应当调整权责划分，强化沟通协调，减少事权不专、责任不明的情况。
总之，爱德华所提出的执行模型抓住了影响政策执行的最为关键的几个因素，但是该模型却没有讨论目标群体、各种环境因素对政策执行的影响，因此表现出一定的局限性。
七、高金的府际政策执行沟通模式 麦尔科姆·L.高金是美国布鲁金斯学会的客座研究员，在美国多所大学讲授政治学。1990年，高金等人在其出版的《政策执行理论与实务：迈向第三代政策执行模型》一书中，提出了“府际政策执行沟通模式”（the communication model of intergovernmental policy implementation）。如图6-7所示：
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图6-7 高金的府际政策执行沟通模式
高金等人认为第一代政策执行研究呈现出演绎的途径(deductive approach)，而第二代政策执行研究则呈现出一种分析性的归纳途径（analytical approach）。但是，政策执行是一种极为繁复的过程，是一系列发生于不同时间与空间的政治与行政决策和行动的过程，而不只是单独采取演绎或归纳的途径就可解释。因此，他们主张政策执行研究不应忽视各种层次中执行动态面的探讨，其所提出的“府际政策执行沟通模型”即着重于探讨政策执行的动态过程。
在“府际政策执行沟通模型”中，高金等人认为中央政府做出决定启动了政策执行过程，而这一决定通过其形式和内容多多少少都会约束政策执行人员的选择和行为。地方政策回应中央政府强加的诱导和约束的方式是不同的，这取决于地方政府偏好的性质和强度以及地方政府行为的能力。而且，政府决策已经不再是一个单一的理性人的行为，而更可能是团体之间相互讨价还价的结果。因此，这种综合方式认为政策执行实际上最终既取决于自上而下研究途径所关注的影响因素，又取决于自下而上研究途径所关注的影响因素。
在这一模型中，高金等人将政策执行的影响因素依据其独立性分为三类。独立的自变量包括联邦政府的诱导和约束、地方政府的诱导和约束，这两者都是事先存在的。半独立的中间变量是由中央政府决策与地方政府决定共同影响的，地方政策能力与地方政府输出的决定是两个重要的中间变量，影响着因变量，即地方政府政策执行，而地方政府政策执行情况又反馈回联邦政府和地方政府作为其诱导和约束因素。
这一模型分析的重点在于政府间关系对政策执行的影响，突出强调了地方政府的相对独立性，体现了一种综合的看法。同时，该模型也区分了影响因素之间的相互影响，而这正是我们在进行政策分析中容易忽视的一点，因此，该模型的提出意义重大。
在高金之后，其追随者们进一步丰富与发展了“府际政策执行沟通模型”的内容。 兰德尔·雷普利和格雷斯·富兰克林指出：“典型的公共政策执行是发生在一个复杂的府际关系网络上，其中多元参与者（multiple actors）经常抱持分歧而且冲突的目标与期望；基于此，各种层次的府际间关系运作能否顺畅无碍，自然与政策执行的效果息息相关。”
施柏莉认为政策是否能够有效执行，关键在于培养正面的府际间运作关系(working
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relationship)。她还根据联邦与地方官员彼此互信程度以及上级机构监督介入情形，将府际的运作关系分为下列四种类型：
1、“合作共事型”（pulling together）：在彼此互信程度较高的情况下，“合作共事型”允许联邦机构高度介入地方政策执行过程，并由此带来显著的政策执行效果。 2、“合作但维持地方自主型”（cooperative but autonomous）：政策执行前景存在于地方政府受到的诱因激励与条件限制，政策执行的障碍可能会发生。
3、“逃避式各自为政型”（coming apart with avoidance）：由于地方政府享有相当程度的自主性，联邦与地方维持一个行礼如仪的表面关系，两者欠缺实质上的政策连带关系，必须借助于基层官员和民众的鼎力支持才可能取得有效的政策执行。 4、“争斗式各自为政型”（coming apart and contentious）：联邦政府高度介入地方事务，但彼此的互信度不高、沟通不良是府际运作关系的主要特征，因此，基层的政策执行人员习惯于阳奉阴违，时常拥有自己桌面下的议程。
总而言之，在高金及其追随者看来，政策执行是通过府际或组织间网络来实现政策目标的，政策执行过程充满着高度的动态性与复杂性。
八、保罗·A.萨巴蒂尔的政策支持联盟框架
在政策变迁的支持联盟框架（advocacy coalition framework of policy change）中，保罗·A.萨巴蒂尔之所以用“政策变迁”代替“政策执行”一词，主要原因在于政策执行过程本身就是改变政策内涵、政策取向的学习过程。
为了说明政策执行与政策变迁的过程，萨巴蒂尔将政策过程的相关因素划分成了政策子系统和其他外生变量。如图6-8所 。
图6-8 萨巴蒂尔的政策变迁支持联盟框架
图6-8 保罗·A.萨巴蒂尔的政策支持联盟框架
在他看来，政策变迁最好以政策子系统（policy subsystem）的观念来诠释，而非以政府组织的变迁来诠释；政策子系统包含公私部门的行动者，如政客、政府官员、利益团体领导者、知识精英等，基于相似的价值观念、信仰态度与利益偏好，他们会集结成若干支持联盟，并且采用若干倡导策略，以便影响政府的公共政策，当然最终的希望是能够得到具体的政策产出，然后将这种产出所引起的冲击反馈到支持联盟。支持联盟彼此之间所采用的策略可能会相互冲突，但通过中间的政策掮客（policy brokers）的协调，就容易取得平衡的政
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策影响力。
政策执行与政策变迁主要发生在政策子系统中。政策子系统包括相互存在矛盾的两个行动主体：集团A与集团B。两者的观念体系与所掌握的资源不同。当他们面对同一政策问题时，各自就产生了对自我有利的政策策略。他们各自的策略通过政治游说集团的作用，在政治系统中获得综合，达成一个集体选择层次的政府行动计划，即政府通过的政策。集体选择层次的政策经过操作化以后，作为操作层次的政策输出呈现出来。这时若有矛盾，则通过内部回馈路径重新回到原来的层次，如果没有矛盾则顺利推进政策执行，形成政策产出（政策影响），而政策产出又通过内部回馈途径回到原来的层次。一个社会中政策子系统有很多个，依据参与者、关注的问题领域等的不同而不同。各种政策在政策子系统中得以形成，并获得执行。
在萨巴蒂尔看来，要更深入地理解政策执行与政策变迁，还涉及到其他外生变量：相对稳定的系统参数和外生于子系统的事件。其中，相对稳定的系统参数包括：问题领域的基本特征、自然资源的分析、社会主流文化价值与社会结构、基本的宪政结构等；外生于子系统的事件包括：社会经济条件与技术的变革、统治集团的系统变革、政策决定与来自其他次级子系统的影响。这两种外生变量都会影响到政策子系统的政策执行与政策变迁。
这一模型综合了自上而下研究途径和自下而上研究途径的优势，考虑了众多影响政策执行和变迁的因素，表现出很大的包容性和解释力。这一模型尤其适用于分析政策变革，这种变革也许来自于正规的决策途径，也许来自于执行过程中的扭曲。这一模型确如萨巴蒂尔所言，“基本上考虑的是理论的建构，而是向实践者提供具体的指导或者具体情况的详细描述。”但是，当我们沿着这一理论去思考的时候，就会发现其强大的解释力，虽然从比较严格的意义上看，他建构的并不是纯粹的政策执行模型。
最后，需要说明的是，上述政策执行模型并没有绝对的好与坏，只是研究的角度不同而已。因此，性质不同的政策，可以采取不同的模型加以说明；在不同的政治条件下，采用的模型也不尽相同。
◆公共政策执行过程与方式
如前所述，政策执行在本质上是一个多元参与者互动的政治过程，它包含了一些基本程序或一系列功能活动。要成功推进这些程序，顺利完成这些活动，就必须选择科学的政策执行方式，对政策执行过程和执行方式的研究，构成了政策执行研究的重要内容。
一、政策执行的过程
一般来说，政策执行过程三个阶段，一是政策执行的准备阶段，包括进行政策宣传、加强政策认知、制定执行计划、进行物质准备和做好组织准备等活动环节；二是政策执行的实施阶段，包括政策实验、全面推广、指挥协调和监督控制等活动环节；三是政策执行的总结阶段，包括政策执行效果评估、追踪决策等活动环节。
1、政策执行的准备阶段 政策执行是一种有目的、有计划、有组织的活动过程，因此，在政策方案付诸实施以前，有必要做好各项准备工作，因为“良好的开端是成功的一半”。
（1）进行政策宣传，加强政策认知
要正确执行政策，就必须加强政策认知；要加强政策认知，就必须进行政策宣传。所谓政策宣传，是指向社会众宣布和传播公共政策的意图和内容，促使和引导政策执行者和政策目标群体的行为向着宣传者所希望的方向发展。政策宣传除了对社会公众公布新出台的公共政策外，还含有教育、说服和鼓动的成分。它贯穿于政策实施过程的始终，既是政策执行的先导，又是政策执行的手段。
政策宣传的内容包括政策的公布和政策方案的解释、说明。
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政策公布也称政策声明，就是下达实施政策的指令。政策公布一般是以法规、命令、指示、决议、批示、纪要、规定、通知、细则、办法等形式下发。除特殊情况外，公共政策都有正式公布的环节。政策一经公布，就进入实施环节，产生约束力和指导性。
对政策的解释、说明，就是通过各种有影响力的渠道和方式，向政策执行者、政策对象和社会相关群体传播政策的合法性、合理性、必要性和效益性等方面的信息，以获得政策执行者和政策目标群体对政策的理解、支持和接受，并形成有利于政策执行的社会舆论环境，以确保目标群体的行为与政策规定的要求保持一致。
（2）做好组织准备
组织准备主要是指机构的设置和人员的配备。我们知道，公共政策终归是要由一定的人员和机构来执行的，政策颁布之后首先要做的事情就是组建相关的政策执行机构，配备必要的政策执行人员。
在组建了政策执行机构和配备了政策执行人员以后，还有必要制定科学合理的管理制度，以明确政策执行的具体准则，保证政策执行的正常秩序。必要的管理制度包括目标责任制、检查监督制度和奖励惩罚制度等。三者是一个有机整体，其中，目标责任制是核心，检查监督制是手段，奖励惩罚制是杠杆，三者相辅相成，共同构成了推动政策全面、顺利、有效执行的一套完整制度。
（3）进行物质准备
任何一项公共政策的实施总是需要一定的物力和财力作为基本保障。“??仅有执行政策的权威和主要工作人员的承诺是不够的，充足的装备、物资设备以及其他的支持设施也是必需的。”因此，充分做好政策执行的物质准备，也是政策执行准备工作必不可少的一项内容。这里所说的物质准备主要是指政策执行所必需的经费（财力）和必要的设备（物力）两个方面的准备。
首先，执行者应根据政策执行活动中的各项开支项目与数量，本着既能保证执行活动正常开展，又坚持勤俭节约原则编制预算。预算必须报有关部门批准后，才能执行，才算落实了政策实施的活动经费。
其次，要做好必要的设备准备，如交通工具、通信联络、技术设备、办公用品等。随着现代科学技术的发展，政府管理下政策执行所使用的各类设施已经有了很大的发展，这些现代化设备，为政策执行活动的顺利开展提供了良好的物质条件。
（4）制定执行计划
一般来说，一项公共政策的推出，往往是从宏观、战略的角度规定实现政策目标的基本方向，面向整体，着眼长远，具有抽象性、原则性、笼统性和模糊性的特征，因而未必能与实际情况完全契合，导致可操作性相对不足。因此，政策执行机构需要在调查研究的基础上，对政策规定加以具体化，对总体目标进行分解，制定出具有可行的政策执行计划。
制定政策执行计划时，必须遵循下列原则：
第一，客观原则。制定执行计划要实事求是，有的放矢，切实可行，客观可靠，排除主观臆断；执行计划的各项分目标，不保守也不冒进，不是唾手可得也非高不可攀；对有关人力、财力、物力等各种资源与条件，必须做到心中有数，量入为出，量体裁衣，不可含糊笼统、不自量力、好大喜功、脱离实际。
第二，弹性原则。制定执行计划要有适应外部环境条件变化的弹性机制，特别是要有应对突发事件的防范机制；也要在坚持政策原则性的基础上，具有灵活性，通过创新发展政策执行新的切入点和新措施、新方法，既科学有效地执行政策，又减少政策执行成本，提高政策执行效益。
第三，统筹原则。制定执行计划要求能够统筹方方面面，理顺各种关系，实现长期目标
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与近期目标统一、上级目标与下级目标统一、经济目标与社会目标统一，切忌顾此失彼，前后矛盾，相互冲突，做到计划前后衔接、全局与重点均衡、公平与效率兼顾。
2、政策执行的实施阶段
政策执行的实施阶段是实现政策目标、提高政策效益的关键环节。它包括政策实验、全面推广、指挥协调和监督控制等内容。
（1）政策实验
案例9-2 我国农村税费改革试点工作取得明显成效
农民增收减负是我国经济大棋局一枚重要的棋子，为农民减免负担的税费改革政策是继土地改革、家庭承包经营之后第三次农村大改革。从2001年3月开始，党中央决定把安徽全省和其他9个省区的若干县（市）作为进行这项改革的试点。截止目前，试点工作已全面展开，试点地区农民负担减免一般在30%以上，农民得到的好处预计在300亿元以上。安徽省太和县三年前开始农村税费改革试点工作，对农民收取的各项税费，统一为农业税与附加两大部分，其余收费项目一律取消，农民负担从140元减至69元；湖南省辰溪县2001年每人负担总额减至135元。农村税费改革不仅减轻了农民负担，而且推动了乡镇政府机构改革。税费改革后，湖南省有一个县级市按照“减政—减人—减支”的原则对乡镇机构进行“大洗牌”，各乡镇原有的18个站所撤并为6个，机构减少2/3，分流干部1090人，分流率69.9%。中共中央政治局常委、国务院总理温家宝在2003年4月4日全国农村税费改革试点工作电视电话会议上指出，农村税费改革试点工作得明显成效。各地在改革试点中大胆探索、勇于实践，农民负担大幅度减轻，农村税费征收政策得到规范；同时也密切了干群关系，加强了农村基层政权建设，维护了农村社会稳定。他宣布，实践证明中央关于农村税费改革的试点工作是正确的，要在这个基础上进行总结，使这项政策在全国范围内全面推广。
政策实验是一项新政策在正式推广之前，根据政策目标群体和政策适用范围的实际情况，选择具有代表性的局部地区、范围或群体，使用较少的成本和较短的时间，试行政策的办法。
在政策执行过程中，政策实验是政策得以全面推行的基础。政策实验的意义体现在：其一，有利于减少政策执行的风险。由于某些大型政策涉及政治、经济、文化、心理等多项社会因素，其执行条件相对不够成熟，准备不可能完全充分，执行计划不可能十全十美，政策信息的非对称性以及执行主体对政策过程和结果缺乏准确的洞察力，因而政策方案的全面推开面临一定风险。政策实验利用有限的政策资源做出局部性、临时性判断，能相对减少政策执行的风险，由于资源投入不多，即使实验全部失败，造成的损失也不至于太大。其二，政策实验有利于降低政策执行成本。政策实验有利于检验政策的可行性和有效性，可以及时修改和完善政策，可以从政策试点中获得重要的经验和教训。同时，通过试点取得的成功与效益，能使人们逐渐转变传统观念而接受新政策，从而有利于提高政策执行效率，降低政策执行成本。
（2）全面推广
在经过执行准备和政策实验的各项工作以后，就进入了政策实施的全面推广阶段。这是政策执行过程中最重要的阶段，因为政策执行绩效的好坏在很大程度上取决于这一阶段的执行情况。
在政策实施的全面推广阶段，必须遵循原则性与灵活性相统一的原则。所谓政策实施的原则性，是指政策执行必须遵循政策的精神实质，保证政策的统一性、严肃性和权威性，严格按照政策规定的要求去做，全面地、不折不扣地实现政策目标。所谓灵活性，是指在不违背政策原则精神和保持政策方向的前提下，坚持从实际出发，采取灵活多样的方式方法，因时制宜、因人制宜、因事制宜，使政策目标得到真正实现。在政策实施中坚持原则性与灵活
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性相统一的原则，就是要把政策精神和实际情况相结合，既要创造性地实施政策，又要正确地把握政策界限。灵活是在原则所允许的范围内的灵活，而不是违反政策的随心所欲；灵活性的临界点是原则性。我们在执行政策的过程中，如果抛弃了政策的原则性，滥用灵活性，就会产生“上有政策、下有对策”的现象，使政策难以得到顺利、有效的执行。
（3）指挥协调
政策执行是一项非常复杂的管理活动，需要不同执行机构和执行人员的共同参与和密切配合，需要调动并利用人力、财力、物力、时间、信息、权威等多种资源，需要综合使用行政、法律、经济等各种手段。由于不同的政策执行机构具有不同的职责范围和管理权限，不同的政策执行人员在知识、经验、智力、观念、利益、性格和观察问题的角度等方面存在着差异，在政策执行过程中难免出现意见分歧、利益矛盾和冲突摩擦。而这些矛盾、冲突和摩擦往往给政策执行带来种种障碍。因此，美国著名政策科学家萨巴蒂尔和马兹曼尼安强调说：“执行机关内部以及执行机关之间的整合（integration）是政策有效执行的必要前提条件之一。”要实现政策执行机构和人员之间的整合，就离不开统一的指挥和有力的协调。指挥与协调作为两种重要的功能性活动，贯穿于政策执行全过程。
（4）监督控制
监督控制是政策执行过程的保障环节。在实际的政策执行过程中，常常由于政策执行者主观认识上的差异，造成对政策理解的失当，或者由于政策制定者与执行者之间存在的利益差别的影响，往往会使政策执行活动偏离政策目标，出现政策执行的偏差、失误、违法与低效等情况。因此，必须加强对整个政策执行过程的监督和控制。对政策执行过程进行监督控制主要是为了保证政策执行活动遵循政策原定方案，监督检查政策内容是否得到贯彻执行，看看各项措施是否存在违背全局利益或整体利益的情况，及时发现和纠正一切违背政策目标的行为，提高政策执行的效率，确保政策目标的实现。
3、政策执行的总结阶段
政策执行完毕后要及时做出总结，这是政策执行的最后一个阶段，也是为了制定新的政策做准备。政策执行总结包括以下两个环节：
（1）绩效评估
在政策执行完毕以后，需要对政策方案及其执行绩效进行科学、客观、系统、全面的评估。政策执行绩效评估对于改进政策制定系统，克服政策执行中的弊端和障碍，提高公共政策的质量和效益，具有重要作用。
首先，政策执行绩效评估是检验政策执行效率（efficiency）、效益(effectiveness)和公平性(equity)的基本途径。一项构思精良、经多方论证认定是无懈可击的政策付诸实施以后，究竟有没有达到预期的目标，产生预期的效果，不能仅由政策制定者或执行者进行主观判断，而是需要使用科学的指标，遵循严格的程序，进行客观的评估。
其次，政策执行绩效评估是决定政策去向的重要依据。一项政策在执行过程中总会呈现一定的走向。伴随着政策目标实现程度的不断推进，该项政策是应该继续、调整、革新还是终止？这不应该是核心决策者拍脑袋决定的事情，必须以政策绩效评估的客观结果为依据。 再次，政策执行绩效评估是进行追踪决策的必要前提。进行追踪决策不是建立在空中楼阁之上的，它总是以原定政策及其执行效果为背景的。政策执行绩效评估的结果为重新确定政策目标、进行追踪决策提供必要的依据。
由此可见，政策执行绩效评估是政策过程这一有机链条中必不可少的重要一环。
（2）追踪决策
在政策执行过程中，当主客观情况发生了重大变化，或是发现原有政策本身有原则性错误，就必须及时进行追踪决策。追踪决策不是对原有方案的修修补补，而是要进行根本性的
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修正与变革，因此从本质上讲，追踪决策是针对原有政策问题的重新决策。它同样要严格地按照科学决策的程序和方法进行。但是，追踪决策是在原有政策实施了一段时间以后的二次决策，它不同于正常情况下的一般性决策，其区别在于：
一般决策是在搜集信息、确定目标和拟订方案的基础上进行方案优选；而追踪决策是在原有方案已经实施、却面临困境的情况下做出的重新决策。因此，追踪决策必须对原有政策的制定过程及其环境逐步逆推，一环一环进行客观分析，看一看究竟是哪一步开始出现失误的，进一步寻找失误的症结所在，以便采取对策。
追踪决策是在原有政策已经实施了一段时间，不仅投入了一定的人力、物力和财力资源，而且政策的实施和资源的消耗已经对周围环境产生实际影响的决策活动。追踪决策要以这种已经变化了的主客观条件为起点，重新进行决策，重新审查目标，重新拟订方案，重新抉择方案。
一般政策方案的优选是从若干备选方案中一次优选即可，而在追踪决策的方案选择中，一方面各个备选方案都要优于原来的政策方案，因为经过实验检验，原有方案的缺陷已经暴露无遗，合理之处也得到证实，现在拟订方案有前车之鉴，理所当然要优于原有方案。另一方面在重新拟订的方案中，也要对比优选，选择最佳方案。
上述诸环节构成了一个完整的政策执行过程。只有三个阶段中的每一项功能性活动都做好了，政策执行活动才能顺利进行，从而把政策目标转变为政策现实，把政策内容转变为政策效益。
二、政策执行的手段
公共政策执行手段是指政策执行机构和人员为实现政策目标、落实政策内容所采用的政策工具、中介途径与措施方法的总称。美国著名政策科学学家詹姆斯·安德森曾经指出：“行政管理机构的实施活动依靠的不仅仅是该机构官员的态度和动机，以及外部的压力，而且取决于该机构所能获取的政策实施技术。”可以说，政策执行手段选择得恰当与否，直接关系到政策执行目标能否实现，关系到政策执行主体执行力的大小。
1、行政手段
行政手段是政策执行最基本的手段，是行政机关采用规章制度、命令指示，组织纪律等方式来推进公共政策的执行。
行政手段具有以下特点：
（1）权威性。行政机关以国家权力为基础，强调垂直领导关系和下级服从上级的权威性，从而保证政策执行在全国范围内统一组织、统一指挥、统一行动。
（2）强制性。行政手段以命令、指示、规章、纪律等形式出现，以行政处罚作保证，在规定的范围内，任何单位和个人都必须执行，否则就要承担一定的责任，受到一定的惩罚。
（3）具体性。政策执行的行政手段是就某一具体问题，完成某一具体任务而做出的，因此其内容、对象、时间、范围、限度、措施等，都是具体的。
（4）无偿性。上级部门根据政策执行的需要，可以使用行政手段对下级的人、财、物等进行调动和使用，这种调动和使用不存在等价交换的问题，因而具有无偿性的特征。 （5）发挥作用快。行政手段具有权威性、强制性和具体性的特征，导致它比其他政策执行手段发挥作用快。
当然，行政手段也有其不足之处：运用行政手段容易只从行政角度考虑问题，忽视其他政策规律和各方面的利益，容易产生“一刀切”、瞎指挥；同时，行政手段在政策执行中的频繁运用会在一定程度上影响下级组织及其官员的积极性和创造性。所以，在政策执行的过程中，行政手段不能滥用。同时，行政手段的运用还离不开有效的监督。
2、法律手段
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法律手段是通过各种法律、法令、司法、仲裁等工作，特别是通过行政立法和司法方式来调整政策执行活动中各种关系的方法。法律手段的运用，一通过有关部门对违法行为进行制裁；二是政府机关依法制定和执行行政法规、部门规章，以调整相关社会关系，并对政策执行活动进行控制和监督。
法律手段除了与行政手段一样具有权威性和强制性外，还具有稳定性、规范性和程序性的特点。
（1）所谓的稳定性，是指行政法规一经国家立法和行政机关颁布，就将在一定范围内生效，不会经常变动，更不允许任何机关、团体和个人随意更改。行政法律和法规的修订必须根据客观形势发展的要求，由国家立法和行政机关遵循立法程序进行。
（2）所谓的规范性，是指它对一般人普遍适用，对其效力范围内的所有组织和个人具有同等的约束力。法律和法规都要用极其严格的语言，不能发生歧义，因为它是评价不同人们行为的共同标准。不同层次的法律法规不得相互冲突，法规要服从法律，一般法律又要服从宪法。
（3）所谓的程序性，是指法律的制定要遵循特定的程序，法律的实施要通过法定时间与法定空间上的步骤和方式进行。在政策执行的过程中，法律手段的运用既要讲究实质正义，又要讲究程序正义。
法律手段是政策执行法治化、制度化、规范化的根本保障。只有有效运用法律手段，消除政策执行过程中人治重于法治的现象，才有助于政策执行的顺利进行。
3、经济手段
经济手段是指根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆，调节政策执行过程中的各种不同经济利益之间的关系，以促进政策顺利实施的方法。经济手段运用价格、工资、利润、利率、税收、资金、罚款以及经济责任、经济合同等，来组织、调节和影响政策执行者和政策对象的活动。
经济手段不同于行政手段和法律手段，它有如下三个特性：
（1）间接性。经济手段不像行政手段那样直接干预，而是利用经济杠杆作用对各个方面的经济利益进行调节，以此来实现间接调控。
（2）有偿性。与行政手段下的无偿服从不同，经济手段的核心在于贯彻物质利益原则，注重等价交换原则。有关各方在获取自己经济利益的权益上是平等的。
（3）关联性。一种经济手段的变化不仅会引起社会多方面经济关系的连锁反应，而且会导致其他各种经济手段的相应调整，它不仅影响当前，而且会涉及今后。
实践证明，在政策执行过程中，只有正确贯彻物质利益原则，按客观经济规律办事，运用经济手段来调整各方面的经济利益，将执行政策的任务与物质利益挂钩，并以责、权、利相统一的形式固定下来，间接规范人们的行为，给人以内在的推动力，才能充分调动人们执行政策的积极性和主动性，最经济有效地实现政策目标。
4、说服引导手段
与行政手段、法律手段和经济手段相比，说服引导手段较少有强制性，因此是政策对象更易于接受的执行方式。
所谓说服，按照安德森的解释，它“是指某些人试图使他人相信自己的立场和价值观的正确，从而使他们采取和自己一样的行动。它可能包括某人试图使他人相信自己所持立场的价值观所在；或使他人相信，如果接受了这种立场，那么就会增进他们或他们的选民的利益（或两者兼而有之）。就这样，劝说者试图让他人‘按自己的方式行事’??官员向公众解释和证实特定的计划，就反映了政府试图说服公众遵守这些计划”。
耐心说服、正确引导是政策执行的有效方法之一，它对于促进政策目标群体的政策认知、
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增强他们的政策认同，具有十分重要的作用。相反，简单粗暴、武断专行的执行方式往往会受到政策对象的反抗。对于政策目标群体的思想问题，政策执行人员只有依据其思想发展的规律，采取循序渐进、耐心说服的方法对其进行正确的引导，特别要向他们讲明道理，分清利弊，权衡得失，使他们真正认识到所推行的政策蕴涵的价值与自身的利益是密切相关的，从而加深政策对象对政策的认识和理解，引导政策对象自觉、主动地执行公共政策。
5、技术手段
技术手段是采用网络技术、信息技术等现代化的科学技术，来改进政策执行的方式，提高政策执行的效率。继美国、加拿大、新加坡等国开始构建本国电子政府之后，我国政府于1999年发起了“政府上网工程”，这标志着我国电子政府的全面开始。据统计，截止到2004年底，国务院的76个部委和直属单位中，已有71个建立了政府部门网站；在31个省、市、自治区政府中，已有28家建立了政府网站；93.1%的市政府和69.3%的县政府已经拥有了自己的门户网站。2006年1月1日，我国中央人民政府门户网站正式开通。目前我国政府网站的主要内容是网上发布信息、网上政府采购、网上工程招标、网上征税、网上医疗、网上教育等。电子政府工程的实施，对于促进政务公开，转变政府职能，优化公共服务，建立政府与民众之间的互动机制，提高政策执行的效率与质量，都有着至关重要的影响。
案例分析：国家助学贷款政策为何执行难
2005年8月29日，教育部副部长张保庆对海南、天津、黑龙江、内蒙古、青海、新疆、宁夏、甘肃等8省区市助学贷款不落实、走过场提出严厉批评，引起强烈社会反响。
国家助学贷款，这么好的政策为何执行起来这么难？
记者调查发现，我国去年下半年出台新的助学贷款政策，在风险防范和利益补偿方面对银行作了很多有利的规定。然而时至今日，很多地方的仍以风险大、放贷成本高为由，设臵较高贷款门槛，致使许多急需资助的困难学生迟迟拿不到贷款。
助学贷款政策推不开，银行顾虑的是什么？ 以“不让一个大学生因贫困失学”为目标的国家助学贷款政策自2000年正式实施以来，受到了贫困学生和高校的普遍欢迎。
根据中国人民银行、教育部、财政部联合制定的《关于国家助学贷款的管理规定（试行）》，国家助学贷款利息由学生和财政各负担一半，以减轻学生的还贷负担。
但是，这项政策的落实过程却并不如人们所期望的那样顺利。从一开始，这项政策就在很多地方受到银行方面不同程度的抵制，银行给出的理由是此项贷款“风险大、成本高”。到2004年初，国家助学贷款因为所谓“学生还贷违约率太高”，而被大多数银行单方面停发，全国只有几所名牌大学和贵州省的助学贷款能正常开展，助学贷款面临崩盘的危险。 2004年7月，有关部门出台了新的政策，针对前一阶段经办银行、学校之间遇到的问题进一步完善了办法。然而，新的办法并没有燃起银行的热情，除中央所属高校确定中国银行中标经办以外，一些地方高校的学生申请助学贷款仍然举步维艰。
合同规定不尽合理，违约责任究竟在谁？
2004年国家助学贷款突然被银行大面积停贷，银行的理由是学生违约率太高，贷款风险增大。根据中国人民银行的相关文件，如果违约率达到20%，银行有权停止贷款。
于是，很多舆论就此怀疑当代大学生的诚信素质，认为他们已成为“失信的一代”。“某地近九成学生不还贷款”、“某地学生违约率超过20%”等报道一度充斥报端，似乎国家助学贷款的问题全是由学生自己造成的。然而，大学生违约率真有那么高吗？
记者手中有一份两年中国工商银行贵阳中西支行与贵阳中医学院学生周琳签订的借款
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合同，这是一份典型的格式合同。上面明文规定周琳只能采取等额本金法，按季度到工行指定的贵阳中西支行网点还款。
银行强行规定学生必须按月或按季度在指定的地方归还贷款，这对于大多数刚刚参加工作的毕业生无疑是沉重的负担，“迫使”一些学生不得不“违约”。
在学生写给学校的情况说明中，有些是因为工行撤掉县里的分支机构无处还款，有些是因为工行的银行卡升级后省外就业的学生钱还不进去，有些是因为地方政府定向委培的学生回地方后暂时没安排工作，有些则是因为工行不同意贷款学生提前还款。
中国工商银行贵阳西支行2003年曾作过一次统计，数据显示贵阳中医学院的学生违约率高达95%以上，后经学校调查，真正恶意违约的不到5人，其余均是因为不合理的合同规定所致。
补偿专项基金已设立，风险到底有多大？
为了补偿银行风险，新政策规定按照高校当年贷款发生额的一定比例，由财政和高校各出资50%，建立“国家助学贷款风险补专项基金”。同时，经办银行从国家指定改为面向商业银行招标，其中一个重要指标就是银行所提出的风险补偿金比例。
这项政策出台后，一些地方投标银行给出的风险补偿比例高达15%以上，而据了解，政策规定不管违约率到底有多高，风险补偿金一旦定下来，都会全额拨付给银行。
贵州省国家助学贷款办公室周忆江说，即使违约率真的高达20%以上，银行承担的风险仅5%。可以说银行的风险完全是在可以承受的范围内，在国家充分保障银行利益的前提下，银行放贷仍不积极实在让人难以理解。
中国农业银行贵州省分行的调查显示，截至2004年8月，全省农行系统发放的助学贷款中，实际违约率仅为0.68%。调查表明，就算在农行贷款的大多数学生还未进入还款期，这一数据可能比实际违约率小，但也不会偏离太多，更不太可能达到甚至超过20%。显然，助学贷款并不比其他银行贷款的风险大，其风险被夸大了。
银行的另一个理由是助学贷款面对成千上万的学生，单笔金额小，导致贷款的运行太高，助学贷款无利可图。实际上，就目前国家助学贷款的利率水平，以及每笔贷款财政4年全额贴息，加上稳定的数额不菲的风险补偿金，再有该项贷款税收方面的优惠，银行不可能无利可图，更不可能亏本。
对此，一位熟知金融业的企业家指出，一些银行更热衷于放出风险更大的动辄上亿元的大额贷款，看中的是贷款过程中发生的利益关系，而像助学贷款这样面对学生的小额信用贷款，没有办法提供这样的收益，因此银行的积极性不高也在意料之中。
讨论题：
1、结合案例，运用所学公共政策执行的相关知识，总结导致“国家助学贷款政策执行难”的主要原因。
2、试从政府相关职能部门的角度，谈谈如何才能让国家助学贷款政策顺利执行下去？
案例分析： 中华路建设风波
2001年7月，某县城建部门正按县人民政府制定并经县人大审议通过的城建总体规划建设中华路。施工得到了沿途机关、商店、居民的大力支持，一度进展顺利。然而，施工到技工学校时，工程受阻。技工学校隶属于地区行署某局。学校院墙位于中华路的中心线，按施工要求必须拆移该院墙，但技校领导不同意。于是，县城建部门多次登门请求该校将院墙后移，并愿对后移院墙的重建给予资助。然而，技校领导对城建部门的请求根本不予理睬。城建部门迫于无奈，只得先礼后兵，于一天下午强行推倒院墙。技校发怒了，百余名学生排成人墙，或坐或立，阻止施工。城建部门一气之下给技校以停电的惩戒，当晚，技校一片漆
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黑。技校无奈向行署求救。行署某领导电告县政府：（1）即刻为技校送电；（2）高压电线杆不能进入技校新院墙内；（3）今后若再发生侵犯技校利益的行为，唯县长是问。
县政府根据电示，对电力部门晓之以理，要求迅速恢复供电。另一方面，再次召开专题会，会后继续赴行署汇报情况，以取得上级的支持。但行署领导根本不听汇报。至今，在笔直宽阔的“中华路”中心线上，一根水泥电杆矗立，横七竖八地拉着电线，给熙熙攘攘的行人和川流不息的车辆带来了极大的不便。
讨论题：
1、试分析影响公共政策执行的主要因素。 2、在执行过程中政策如何合理变通。
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