——乡（镇）——县——灌区水管单位，中间环节多，加之计量设施不到位，难以按方收费，极易出现层层加码，层层截留、挪用水费，造成农民水费负担重，灌区水管单位水费收取率低的局面。农民用水户协会成立以后，协会与灌区水管单位直接签订供用水合同，减少了水费收取的中间环节，为实现“水量、水价、水费”三公开和“一票到户”创造了条件。

（三）促进了农民增产增收

运行良好的用水户协会既有利于争取政府支持，也容易通过民主协商机制和“一事一议”的途径解决农民的投工投劳，改善所管理的灌区末级渠系工程状况，提高农作物产量，增加农民收入。例如，湖北宜昌的黄林支渠用水户协会，2005年，以“民办公助”的方式启动黄林支渠建设，政府补助资金70万元，同时引导黄林支渠用水户协会会员筹资投劳，硬化末级渠道18000多米，协会以项目建设法人的身份组织工程的招投标和建设，通过政府验收后从专项资金报账。2006年5月初至6月中旬，当阳市遇到了近50年来少见的干旱。由于整治了田间渠道，输水损失减少，灌溉效率提高，协会10660亩水田全部按季插上秧，并获得丰收。

同时，随着协会服务水平的提高，农民可以节省大量时间，把原来用于灌水、看水、抢水的时间省下来，增加外出打工时间，从而间接提高农民的非农收入。

（四）为“一事一议”提供了载体，营造了和谐的氛围 农村税费改革以后，国家为减轻农民负担取消了“两工”，同时

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规定，农民对小型农田水利建设等农村基础设施建设的投入要通过“一事一议”的民主协商机制来决定。几年的改革实践证明，由于没有共同的投入意向和公平的议事平台，由居民小组和村委会来召集农民群众进行“一事一议”成功率很低。而由民主选举产生的用水合作组织，可以充分发挥政府与农民群众，灌区与用水户之间的桥梁和纽带作用，可以有效地由协会组织农民群众维修改造小型农田水利灌溉设施，能较好体现建设水利，发展生产的共同意愿，容易形成投工投劳的共识。因此，农村税费改革取消“两工”以后，用水户协会作为公平民主的议事平台，通过“一事一议”的方式，较好的解决了小型农田水利设施建设农民投工投劳不足的问题，在农田水利建设中发挥了十分重要的作用。

第二节 农民用水户协会规范化建设的重要性和必要性

农民用水户协会规范化建设就是通过依法登记，使农民用水户协会成为能够独立承担民事责任的民事主体，通过建立完善的规章制度来规范用水户的供用水行为，通过全面培训来提高协会骨干的综合管理能力和全体用水户的民主意识、守法意识、参与意识、节水意识，使农民用水户协会成为灌区末级渠系工程产权主体、投入主体和运行管理主体，最终实现农民用水自治。

一、规范化建设是农民用水户协会成为独立民事主体的需要 按照农业水价综合改革和末级渠系节水改造的总体要求，农民用水户协会在建立农田水利良性运行机制的工作中涉及许多资金使用、

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工程建设、产权管理、供水服务等任务，这些工作都要求承担者必须是能够承担经济责任的民事主体。而一个农民用水户协会只有通过注册登记，获得民政部门审核批准，并取得民政部门核发的社团法人登记证书才能成为真正法律意义上的社团法人，才具备了行使法人权利和承担民事责任的资格。大量的调查研究和统计资料表明，目前已经成立并投入运行的农民用水户协会中，有相当一部分的协会虽然完成了协会组建的基本程序，但没有在当地民政部门正式注册登记，有的协会只是在民政部门备案。这样的协会其实还不具备社团法人资格，所以还无法正常行使其法人权利和承担民事责任，也不可能成为末级渠系真正意义上的产权主体、改造主体和管理主体，不利于长远发展。因此，必须对农民用水户协会进行规范化建设，使之成为能承担法律责任的民事主体。

二、规范化建设是农民用水户协会成为灌区末级渠系工程产权主体、改造主体和运行管理主体的需要

国家开展农业水价综合改革试点，中央财政拨出专项资金通过民办公助的方式，用于灌区末级渠系工程节水改造，推进管理体制机制改革，其目的是要建立农田水利良性运行机制。在整个改革过程中，农民用水户协会被赋予工程产权主体、改造主体和运行管理主体的职能。这就要求农民用水户协会本身必须具备行使产权主体、改造主体和运行管理主体职能的相应能力。从目前看，大多数农民用水户协会不具备这种能力。主要表现在两个方面：一方面，从协会运行的外部条件看，政策环境有待于进一步完善。比如，虽然《社会团体登记管

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理条例》赋予了用水户协会独立法人资格，但作为行业协会，很多权利需要通过法规和制度来保障，很多职责需要通过政策来落实。如灌区末级渠系工程设施的所有权和使用权、协会用水权（因为有条件的协会节水后可以将水权转让附近的企业）、农户水量水权、纠纷处置权、水价制定参与权、水费收取权、集资筹劳权、工程占地、其他水事权利（如水环境保护、人畜饮水等），等等。另外，协会与村委、乡镇水利站、供水单位的权责关系等也应通过相应的制度加以明确。但目前各级政府并没有出台相应的政策措施，为用水户协会提供良好的外部环境。另一方面，从协会自身必须具备的管理能力看，无论是体制机制建设还是协会骨干人员的基本素质现状，与履行产权主体，改造主体和管理主体的职责的要求还存在很大差距。比如，农业水价综合改革试点内容之一是要对灌区末级渠系工程节水改造。作为改造主体，农民用水户协会必须要有懂得水利普通技术、懂得财务基本知识和懂得供水管理的人员，否则是无法履行相应的职责。但调查表明，现有协会中懂水利普通技术、懂得财务基本知识和懂得供水管理的人员寥寥无几。大部分用水户协会不能很好地履行改造主体的责任。又比如，要作为业主申报财政资金的基本条件是协会财务必须独立。但目前的协会有独立财务的不多。以今年综合改革试点为例。按照财政资金的使用要求，试点项目必须由用水户协会作为工程建设的主体申报项目，由用水户协会组织农民对管辖范围的末级渠系工程进行建设和改造，同时要求协会必须具有独立的银行账户，按照财务管理制度进行财务管理。但目前很多用水户协会由于边界与行政村重合，许多

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