第一章 概 论

中国是一个农业大国，特点是人口多、耕地少，水旱灾害频繁，水资源供需矛盾尖锐。全国总人口约占世界人口的20％，人口密度是世界平均的3倍，其中8亿多是农民，而人均耕地只有世界人均耕地的1／3，属于世界人均耕地最少的国家之一。中国人口、耕地、气候、水资源等自然条件，决定了中国农业必须走灌溉农业的发展道路。

第一节 大中型灌区运行管理中存在的问题及原因分析

我国是一个农业灌溉大国，大中型灌区是保障粮食生产和农村经济社会发展的重要基础设施。由于多种因素的影响，目前我国大中型灌区的运行管理中存在许多问题，影响着灌溉效益的发挥，必须尽快加以解决，才能保证国家粮食安全。

一、大中型灌区骨干工程及末级渠系1存在的问题及原因分析 正确分析大中型灌区骨干工程和末级渠系存在的问题，是做好农业水价综合改革的前提。

（一）我国大中型灌区的基本情况

为提高粮食产量，引水灌溉是中国的传统，古代人民留下的许多灌溉工程，至今仍发挥着作用。比如四川的都江堰、安徽的安丰塘（芍陂）、广西的灵渠等。新中国成立几十年来，我国的灌溉事业不断发展，农田灌溉面积从1949年的2.4亿亩发展到2005年的8.5亿亩，

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指国有水管单位管理以外的，由群管组织管理的，一般为斗渠以下渠道。

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占全国耕地面积的44%，每年在这些灌溉面积上生产的粮食占全国总量的3/4，生产的商品粮和经济作物都占90%以上2。在中国人均耕地面积只占世界人均30％的情况下，我们的耕地灌溉率是世界平均水平的3倍，人均灌溉面积与世界人均水平基本持平。中国灌溉排水事业取得的巨大成就，使中国能够以占世界6%的可更新水资源量、9%的耕地，解决了占世界22%人口的温饱问题，为保障中国农业生产、粮食安全以及经济社会的稳定发展创造了条件。而大中型灌区则是保障我国粮食安全的主力军。据统计，到2006年底，我国大中型灌区共有5894处（其中30万亩以上的大型灌区285处），有效灌溉面积4.2亿亩，约占全国农田灌溉面积的一半。未来几十年，面对日益加大的人口与资源压力，灌区尤其是大中型灌区的地位和作用愈显重要。据预测，到2015年，大中型灌区的粮食生产将占到全国粮食总需求的44%，成为未来我国粮食安全的重要支撑。

（二）当前我国灌区工程存在的问题

我国的灌溉工程特别是大中型灌区，绝大多数修建于上世纪五十年代至七十年代，受当时经济能力和技术条件的限制，灌溉工程设计标准低，工程质量不高，建筑物及设施配套不全。加之由于资金投入不足、管理不善等原因，我国绝大多数灌区已超过规定的使用年限而未能及时更新改造，普遍老化损坏严重，灌溉效益衰减。400多处大型灌区骨干建筑物损坏率近40%，大型排灌泵站工程完好率不足60%。

1998年以前，我国各级政府对灌区骨干工程改造投入很少。1998

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汪恕诚在国际灌溉排水委员会第19届国际灌排大会暨第56届国际执行理事会上的讲话，2005年9月15日。

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年后，国家加大了对大型灌区骨干工程的续建配套和节水改造力度，“十五”期间，国家共对306个大型灌区进行了续建配套与节水改造，灌区水源和干支渠工程状况有了明显改观。但由于历史欠账太多，与灌区骨干工程改造的实际需求相比，中央财政的投入力度远远不够。根据《全国大型灌区续建配套与节水改造规划》，全国402处大型灌区和重点中型灌区骨干工程节水改造需1200亿元，但连续9年，中央财政共投入了100多亿元，不到十分之一。同时，由于多数地方财政困难，应由地方配套的资金难以落实，导致灌溉工程的维修、更新和改造进度很慢。

与大中型灌区骨干工程相比，斗渠、农渠和毛渠等末级渠系老化破损、不配套更为严重，导致灌溉系统“上通下堵”，“水在农田上游一公里”，“大水漫灌”等现象大量出现，农业生产用水得不到保证。2006年，水利部对13个粮食主产省的350处大中型灌区进行调查，有近80%的支渠、85%的斗渠以及94.6%的农渠仍为土渠。调查还发现，在许多灌区内，有相当一部分农田在灌溉季节不能及时得到有效灌溉，有的灌区灌一次水就需要近一个月。由于工程老化失修不配套，我国约有1/3的灌区水利用率不足35%，有1/3以上的灌溉面积为中低产田，其主要原因就是农田水利工程状况十分不好。大中型灌区的运行情况尚且如此，占全国灌溉面积51%或一半以上的众多小型灌区面临的形势则更为严峻。据统计，全国小型灌区的渠道完好率和渠系建筑物完好率平均不到50%，最低的只有20%。由于工程设施损坏报废的原因，“十五”期间年均减少有效灌溉面积311万亩，相当于每

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年减少10个30万亩的大型灌区。

（三）原因分析

农田水利工程设施落后的根本原因是投入不足。从政府来看，一方面大中型灌区骨干工程的改造力度与实际需求相比差距巨大，另一方面末级渠系节水改造基本上没有政府投入。受传统观念和计划经济的影响，农田水利特别是小型农田水利一直得不到公共财政投资支持。自98年大水以来，国家虽加大了对国有大中型灌区的续建配套和节水改造力度，但一直未将灌区量多、面广、线长的末级渠系建设列入国家正式的扶持计划。近几年，国家采取“民办公助”等方式加大了对小型农田水利的投入，但中央补助资金也主要用于小型水源、小型灌区等工程建设，而没有将大中型灌区末级渠系及其配套建筑物改造的资金纳入其中。从农民来看，由于自身经济条件所限，又缺乏政府资金的引导和扶持，也难以调动其对大中型灌区末级渠系进行改造的积极性。农村税费改革之前，末级渠系工程的维修养护，主要由政府利用行政主导，通过“两工”组织农民实施，末级渠系处于勉强运行的状态。农村税费改革后，“两工”取消，农民对末级渠系的维修养护投入急剧减少。据统计，1998年农民对农田水利的投工有103亿个工日，2005年减少到不足27亿个工日3，按每个工日10元计算，减少了700多亿的投入，而减少的投入并没有纳入公共财政投入的范畴。加之，由于水价长期偏低，水费收取困难，实收率不断下降，工程养护资金匮乏，使得本就破损严重的工程状况更是雪上加霜。

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1998年农民对农田水利的投工有103亿个工日，2005年减少到不足27亿个工日。水利部农水司农建办统计。

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