主决策、民主管理和民主监督政府预算的权利，配合公共财政体制的建立与完善，是我国财政预算管理的又一项重大改革举措。

案例：支出功能分类和支出经济分类之间的关系?

（三）案例2.3：我国财政支出结构尚须优化

20世纪90年代初以来，我国的经济运行方式发生了重大转变，过去长期实行的计划经济逐步向市场经济过渡，但是，多年来，这种改革主要集中在收入方面，各级财政部门的精力也主要放在争取财力上，中央和地方在财政收入方面进行博弈，中央想要更多的集权，地方想尽可能多争取一些财力。而对财政支出结构的优化及财政资金使用效益的提高却重视不够，财政支出改革相对滞后。

从1998年开始，在财政支出管理方面也进行了包括推行部门预算、实行国库集中支付和政府采购制度在内的一系列改革。近年来，我国也加大了财政支出结构调整力度。2005年，北京市积极调整和优化财政支出结构，加大了对基础设施、农业、教育和社会保障等事业的投入。但总的看，支出结构并没有根本性的调整，财政分配在相当程度上仍沿袭过去与计划经济相适应的供给制分配方式，明显落后于经济形势的发展。

观点1（李扬）：现行财政支出中存在着四种越位现象：一是有些企业本应由

市场调节的挖潜改造资金、流动资金等由公共财政负担；二是各种补贴过多；三是各类事业费庞杂；四是行政机构和人员管理尚无法可依，致使行政支出负担过重。三种缺位表现在：一是对社会保障的支持仍不足；二是对社会公益事业供给乏力；三是对城镇公共设施建设投入偏少。

财政支出中的越位，挤占了稀缺的财政资源，分散了财力，不利于快速推进经济体制的根本性转变。一方面使财政支出范围过宽，影响市场机制的及早到位；另一方面容易造成财政资金使用效率低下。财政支出中的缺位，不仅会使政府难以弥补市场失效的缺陷，影响经济发展后劲，而且可能扰乱国民经济分配秩序，增加企业和居民的非税负担，并会侵蚀税基和国家财政收入，从而削弱国家税收和财政的宏观调控能力。因此，必须继续优化财政支出结构。

观点2（张世超）：财政支出中越位与缺位并存。由于国企战略性改组等各项

改革的复杂性、艰巨性，政府又不得不承担巨额的改革成本，难以一下子从竞争性领域完全退出。另一方面，由于投资体制改革滞后，政府投资权利与责任不对称,具有扩大投资谋求政绩的冲动，有时又不愿意从私人产品领域退出，做了很多应由市场做的事。政府职能的错位导致财政支出的越位。表现在：财政支出中经济建设比重虽有下降，但份额仍然较大。2001年我国经济建设支出比重仍高达34.24%，包括挖潜改造支出、增拨企业流动资金等，财政仍有不同程度的介入。此外，还有大量未列入财政预算的政府融资建设项目，而这些融资最终的偿还责任主体还是财政，财政背负很大的债务负担，财政风险逐年加大。支出越位的另一个表现是财政供养人员过多、负担过重，大量挤占急需的公共支出项目。有关资料显示，我财政供养人员的增长速度大大高于我国同期总人口的增长速度，财政支出中行政事业费增长过快，比重过高。据有关分析，从1993年到1996年，我国财政收入每年增加1000亿左右，但同期财政供养人口每年增加100万人，加上工资制度改革，财政每年增加的工资性支出就达600多亿元，占国家新增财力的60%。

财政支出的缺位，是指应由政府承担的社会公共事务，政府并没有完全承担起来，存在财政当保不保或当保难保的问题。主要表现为：一是教育投入差距仍然较大。近几年，财政对教育的投入在总量上和相对比重上均有所较大增加， 2003年，我国教育支出占财政支出的比例已达17%,但即便如此，也只占同期GDP的2.5%，离1993年《我国教育改革和发展纲要》提出的“财政性教育经费支出占GDP的比例本世纪末(指上世纪末)达到4%”的目标相差甚远，也远远低于国际5.1%的平均水平，与提高全民族整体素质的需求仍有较大差距。二是社会保障支出总量不足。社会保障是现代社会实现社会公平的基本要求，也是社会稳定的重要支柱。在西方发达国家，政府是社会保障一个重要的责任主体，社会保障是财政支出中一个大项。我国正处于经济转轨过程中，建立一个完善的社会保障体系显得日益迫切和重要。近些年，我国对社会保障的支出力度不断加大，但投入总量仍然不足，资金缺口大，历史欠账多，社会保障覆盖面还比较有限，不能满足更多的社会成员对社会福利保障的要求，特别是广大农村还难以享受到公共财政的阳光。

此外，财政对“三农”、公共卫生、环境保护、科技等社会事业发展的支持

力度也有待于进一步加大，还有许多急需办的事没有财力去办。

优化财政支出结构。一是降低行政经费支出比例。我国由于政府机构庞大，人

员膨胀，行政经费增长过快，给财政支出带来很大压力，同时，也降低了政府部门的行政效率。精简机构，减少财政供养人员，压缩行政经费是优化财政支出结构的重要措施，另外，随着市场化的推进及我国加入WTO，转变政府职能、精简机构也势在必行。

二是逐步取消对竞争性领域的投资。按照市场经济要求，财政投资的基本政策取向是有所为有所不为，也就是要科学界定财政投资的范围，改变财政投资包揽过多的弊端，逐步减少和退出在竞争领域的投资。具体说，就是要减少甚至退出对一般性企业的投入（包括清理对它们的退税和返税）。

三是加大教育支出比例。逐步向“财政性教育经费支出占GDP的比例本世纪末达到4%”的目标迈进。教育支出中重点是加大对基础教育的支出比例。基础教育具有很强的外溢效益，是典型的公共产品，对于发展中国家来说，基础教育的投资收益率是高等教育的3倍。同时，加快对高中的建设速度，改变我国目前高中教育资源短缺的状况，争取在五年或者更长一点的时间内普及高中教育，以满足人们日益增长的教育需求。

四是提高社保支出比例。西方发达国家社会保障制度得到普遍推行和强化，社会保障支出占财政支出的比重呈不断上升的趋势，目前一般达到30%左右。我国正处于经济转轨期，社会保障的任务尤其繁重，财政应加大社会保障支出支出力度，完善养老保障、失业救济及城市居民最低生活保障，扩大社会保障覆盖面，让农村广大农民也逐步享受到社会保障的温暖。

分析：财政支出结构优化是个系统工程。近年来，我国财政支出结构优化问题越来越受重视。有限的财政资源必须要用到刀刃上，必须遵循效率和公平的原则。

本案例探讨了我国财政支出结构优化问题。2005年北京市就大力改善了财政支出结构，增加支农资金、社会保障支出、文科卫等各项事业支出以及增加基建支出。但总体上，我国当前的财政支出结构问题严重，存在诸多的越位缺位现象。李扬和张世超二位学者，对优化我国财政支出结构有着比

较一致的看法：需要净化财政供应范围、针对性地调整支出结构以及强化对支出管理。当然，解决问题的根本之道还在于完善市场竞争和转换政府职能。

思考题：我国优化财政支出的具体手段和方式有哪些？

三、 原理综述

财政支出是国家各级政府的一种经济行为，国家对集中起来的财力进行再分配的活动，解决由国家支配的那部分社会财富的价值如何使用的问题。财政支出的分类有助于分类汇总国家的各项开支，有助于优化财政支出的结构，也有助于各国支出的比较对照。

财政支出从按费用类别角度，包括经济建设费、社会文教费、国防费、行政费和其他支出。从支出最终用途角度，分为补偿性支出、净投资支出和消费支出。从经济性质角度，包括购买性和转移性支出。按支出产生效益的时间，包括经常性支出和资本性支出。经常性支出用于维护公共部门运转，保障人民基本生活的支出；资本性支出则用于购买或生产耐久品的开支。购买性支出指政府在支出同时，存在商品服务的等价交换，包括行政、国防等支出。购买性支出直接影响生产就业、资源配臵，间接影响收入分配。转移性支出指政府资金对单位个人的单方面转移，包括财政补贴、社会保障、捐赠和债务利息支出。转移性支出则相反，直接影响居民收入分配，间接影响生产就业和资源配臵。

需要进一步调整和优化我国的财政支出合理结构，增加支农资金、社会保障支出、文科卫等各项事业支出以及增加基建支出。具体政策措施有：重点倾斜、有保有压、积极财政、转移支付等手段。

第二节 财政支出原则

一、案例及分析

案例2.4：公平与效率，漏桶里的水？