提供公共物品、满足社会公共需要是财政分配的主要目标。我国当前急需构建符合社会主义市场经济体制公共财政体制的框架。

所谓公共物品，是与私人物品相对应的，它是指这样一些物品，任何人消费这种物品，不会导致他人对该物品消费的减少。公共物品具有消费非排他和取得方式非竞争的特点。消费非排他指任何社会成员消费公共物品时，不能排除其他社会成员消费使用或排除的代价太高；取得方式非竞争指社会成员消费公共物品不需通过竞价方式取得，也即增加一个消费者使用公共物品，社会边际成本几乎为0。公共物品是具有极端的正外部效应的物品，即如果某经济主体提供了某项公共物品，则该主体能享受该公共物品，但大多数其他主体也一样可以“免费搭车”。一般认为国防、行政管理是比较纯粹的公共物品。而教育、医疗卫生等带有部分公共物品特征，即所谓的混合物品。

公共物品理论上可以由市场提供，实际上因为人们会隐瞒自己对公共物品的偏好，存在“免费搭车”现象，实际并不可行。纯公共品主要由政府提供。政府提供混合物品的方式则有：政府授权经营、参股、政府补助。公共生产则指由政府出资兴办的所有权归政府所有的工商企业和单位，广义上包括政府机关、国防等部门以及学校、医院、文艺团体等，狭义上指国有工商企业。公共定价则指政府相关管理部门通过既定的程序和规则制定提供公共物品的价格和收费标准。从定价政策来看，包括纯公共定价（自然垄断行业）、价格管制或管制定价（金融、农业等行业）。

财政一词来源于日本。所谓财政，是指政府集中一部分GDP用于满足公共需要的政府收支活动，以达到优化资源配臵、公平分配及经济稳定和发展的目标，或者说是以国家为主体的分配活动，这里的分配既包括生产要素的分配，也包括个人收入的分配。财政具有三个基本特征：阶级性与公共性；强制性与非直接偿还性；收与支的对称性。

近年来，我国提出“构建公共财政框架”的命题，公共财政提出的目的是，进一步明确、界定和规范财政改革的方向，构建符合社会主义市场经济体制的财政体制。构件公共财政模式的基本思路包括：理顺政府市场关系，转换政府职能，解决“越位、缺位”；按市场经济的要求，推进财税改革，建立健全法规制度；澄清几个认识，如吃饭财政、退出国有企业、公共性与阶级性；公共财政体制的建立完善是渐进的过程。

第三节 财政职能

一、案例及分析

（一）案例1.10：弥补市场缺陷，配置社会公共资源（一项重要的财政职能）

观点（楼继伟）：按生产要素贡献分配收入是对资源配置效率的激励，但市场机制是不会对公共部门充分分配资源的。比如，与广大人民群众利益密切相关的外交、国防、安全、一般行政等部门，政府只能将通过税收获得的收入直接进行资源配置，以弥补市场配置资源的不足。这是财政最主要的功能。

市场资源分配不足的部门，主要是含有所谓外部效应或者外部效益的部门，这些部门资源运作的结果，其效益不仅仅表现在本部门，而且不同程度地表现到其他部门甚至全社会。国家财政必须区分外部效应的程度和层次来确定公共资源配置的方式和力度。以教育为例，它是带有很大外部效应的部门，其中按层次划分，最具有公共性、外部效应最强的是义务教育。对卫生事业也要有所区分，公共卫生如防疫、公共环境的卫生，具有最强的外部性。计划生育作为基本国策，也有很强的外部性。医疗要区分为基本医疗和其他医疗，采取不同的分配政策。当前医疗资源的分配最大难题是信息不完善、不对称，要有针对性地进行医疗改革。

市场配置资源过程中，会产生个人之间、地区之间的分配差异。从国家统一和社会稳定角度出发，世界各国都通过一些相关政策对收入分配进行调节。从市场经济发展的一般情况看，不论是物流的效率，信息的效率，还是市场需求方面的效率，都会导致产业的聚集，特别是向中心城市、向城市带聚集。使基本公共服务能力在各地区之间趋向于均衡，基本工具就是一般转移支付和专项转移支付。一般转移支付是计算各个地区标准财政收入和标准财政支出，两者之间的差额通过上级的转移支付给予一定比例的补助。我国从1995年开始实施一般性转移支付制度，2005年一般性转移支付达到1200亿元，再加上民族地区、工资发放等财力性的转移支付，共计3000多亿元，弥补基本公共服务能力缺口47．8％。专项转移支付是指定具体用途的，一般来说地方也要配套投入，如用于基础设施、义务教育的特定项目，它也有均衡各地公共服务能力的作用。

对个人来说也有收入分配不平等问题。我们鼓励通过诚实劳动、合法经营，让一部分人先富起来。激励机制是劳动力和其他生产要素按照贡献参与分配，虽然分配的结果有差异，但相对是合理的。要不要进行再分配调节?似乎还没有一个国家说不要调节，只是调节的力度各有不同，一般采用累进的个人所得税制度进行调节。我国实施了一些收入分配调节政策，如实行累进个人所得税制度，对低收入群体实行居民最低生活保障制度等。

分析：资源配臵职能是财政的首要职能，收入分配职能也是财政的重要职能。 本案例首先分析了我国财政的资源配臵职能，指出我国当前财政资源配臵职能体现在对公共部门分配资源（如外交、国防、安全、一般行政等部门），以及对市场资源分配不足的部门，即含有外部效应或者外部效益的部门分配资源。财政在配臵资源的同时，连带也发挥了收入再分配的功能，包括：利用一般转移支付和专项转移支付工具实现基本公共服务能力在各地区之间趋向于均衡；运用累进个人所得税制度、社会保障制度等，实现居民收入分配社会公平。

我国当前财政职能越位、缺位现象并存，政府资源配臵尚未达到比较优化，收入再分配职能也远未达到预期目标。随着市场经济改革的深入，需要在转换政府职能的基础上，进一步研究财政职能理论、完善其制度设计，实现财政资源配臵、收入分配职能的良好发挥。

思考题：我国财政实践中财政资源配臵、收入分配职能发挥效果如何？如何进一步改进？

（二）案例1.11：我国收入调节政策取向应该是“促富治贫”

观点（郝如玉）：目前我国收入调节的取向决不能“杀富”，“杀富”是不能济贫的，我们只能采取促富的政策。我们促富的税收政策包括：首先，在尽快统一内外两套企业所得税制的基础上，继续实行企业所得税比一般国家低的政策；在改普惠制为特惠制的基础上继续实施鼓励吸引外资政策；根据入世的需要实施内外资基本统一的税收优惠政策，为国内企业和民营企业创造平等竞争的环境，以提高竞争能力；实施鼓励民间投资和开发后进地区的税收政策；降低个人

所得税的边际税率，加强税收征管。在做大蛋糕的基础上，普遍提高居民的收入水平，特别是提高低收入者的收入水平。

从当前我国的情况看，穷人太多且太穷，是矛盾的主要方面。穷人太穷，其原因在于我国社会保障制度不完善，相当一部分穷人连最低社会保障都不能得到，使得我国贫富差距显得更大，也成为社会不稳定的最大隐患。我国形成贫困的原因有：农业收入增长缓慢；生产结构调整一些职工下岗；一部分公有制企业效益欠佳；农村劳动力涌入城市等。分化主要是在初次分配阶段形成的。“治贫”的税收政策，首先是另一方面运用税收，加强社会保障基金的筹集机制，以保障低收入者得到基本的社会福利和必要的生存条件，这是治贫的基础，社会稳定的保障；另一方面要通过税费改革，切实降低低收入阶层，特别是占我国人口绝大多数的农民的税费负担，缓解社会分配不公所引发的社会矛盾。但是，税收不是万能的，值得指出的是，“授人鱼不如授人渔”，“治贫”的根本途径还在于教育。

缩小贫富差距的重要手段是教育。促富治贫的根本目的在于缩小贫富差距，走共同富裕的道路。然而现在舆论普遍认为缩小贫富差距的重要手段是个人所得税的累进税率，这是不对的。对高收入的调节所得税的累进税率有其很大的局限性，累进税率征收原则是所得多的多征、所得少的少征，实质上它是对勤劳的征税，对人们的勤劳、对生产发展、对经济有负面影响，是不能滥用的。只有教育，只有给穷人提供受高等教育的机会，给穷人提供取得高收入所需要的高等教育的机会，穷人才能从根本上摆脱贫困，消除贫困，这是发达国家注重使用的行之有效的治贫的重要手段，也是西方税务专家普遍推崇的缩小贫富差距的主要手段。

我们坚持收入调节“促富治贫”的政策，让穷人脱贫进入中产阶层，让富人更富，进而形成庞大的中等收入的人群，全面建设小康社会，就必须坚持正确的舆论导向，努力“营造鼓励人们干事业、支持人们干成事业的社会氛围，放手让一切劳动、知识、技术、管理和资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，以造福于人民”。

分析：社会分层、居民收入分配差距拉大是当前我国政府极为关注的焦点，理论和实际工作者对此也提出了诸多的方案建议。