分析：财政支出的多少反映出政府职能范围和经济干预的程度，财政支出占GDP的比例到底是多少合适，众说纷纭，难以道清。尽管如此，经济学家的不懈努力也解除了相当的理论硕果，如早期的瓦格纳及其财政支出扩张论，后来的马斯格雷夫及其经济发展阶段论以及皮考克和怀斯曼的替代、规模效应理论。这些理论为我们的财政实践提供了分析指南。

本案例主要探讨了我国当前财政扩张内在根源。近年来，我国财政支出急剧扩张，一方面，对财政和国民经济带来了很大的压力，积聚了较大的财政风险；另一方面，也是我国改革开放深化和经济社会转轨的必然，没有这些财政扩张，深化改革、扩大开放就失去了强力的资金支援，而长期积累的如教育、医疗、收入分配等等社会问题就难以排解，因此，政府处于极端困难的经济。

财政扩张的根本解决之道在于深化改革，需要进一步发挥市场机制的功能，积极鼓励市场机制在各领域发挥作用，而市场逐渐发挥主导作用的领域就可以相应节约财政资金，用于其他更需要的领域。

思考题：我国近年财政支出急剧扩张的现象正常吗？支出效益如何？

二、原理综述

衡量一国财政支出规模大小的指标有两种:绝对额指标和相对额指标。财政支出总额是绝对额指标，财政支出占GDP的比例则是便于国际间财政支出规模比较对照的相对额指标的指标。同样的，衡量一国财政支出规模增减变化的指标也有两类，财政支出增长绝对额，以及相对变化指标：支出增长率；支出增长的弹性系数，即? G%/?GDP%；支出增长边际倾向，即? G/? GDP。

一国财政支出规模要适当。影响一国财政支出规模的因素包括三方面：经济水平、经济体制的选择以及国家经济干预政策等经济性因素；政体效率、政局稳定与否等政治因素；人口状况、文化背景等社会因素。

诸多经济学家和经济理论都对财政支出规模理论有贡献。早期的有瓦格纳及其财政支出扩张论，后来经济学家包括马斯格雷夫和罗斯特的经济发展阶段论以及皮考克和怀斯曼的替代—规模效应理论。

第二节 国家预算的类别

一、 案例及分析

（一）案例9.2:建复式预算体系 用制度管住干部

2006年４月４日，北京市第一中级人民法院以滥用职权罪判处四川省原副省长李达昌有期徒刑７年。李达昌主要问题如下：

绕过了组织评估考察程序，力排众议大胆拍板，让问题商人、诈骗嫌疑犯丛钢及其公司对中川国际实施资产重组，将国有资产和上亿元财政专项拨款置于危险境地。

１９９９年１２月至２０００年１月，李达昌在女儿等人的撺掇下，擅自批准中川国际挪用财政部下拨的４２９万美元专项资金（中川国际参与建设乌干达水电项目，国家财政部拨出１亿元用于援外项目赔偿风险准备金，专款专用），致使近３８５万美元（折合人民币３１８７万元）的损失无法追回。

观点：李达昌所批准转移用途的这笔资金并不是纯粹的财政资金。从来源看，是财政部把这笔资金划拨到中国进出口银行，这是财政资金。可是，通过中国进出口银行把这笔资金贷给“中川国际”公司的时候，这就变成了一笔贷款。从李达昌的角度来说，他批准转移用途的是贷款资金，而不是财政资金。这笔贷款是政策性贷款，有四川省财政厅提供担保。对四川省财政厅来说，如果“中川国际”公司日后还不上这笔贷款，省财政厅则要承担还款责任。

这反映出我国财政部门、国企和金融机构三者之间的关系，涉及到国有资本预算和财政投融资预算的建立问题。作为四川省主管财政的副省长，李达昌批准转移用途的这笔资金是专项贷款，这本身是错误的。

分析：复式预算是针对国家干预经济、政府支出范围扩大、支出种类增加的“复杂”情况而产生的。为了控制越来越多的赤字、借债、资本投资、社会保障等而设臵的复式预算，对不同的收支进行分类，以便采取不同的控制措施。对不同类型的资金要有不同的管理和控制办法，要根据政府资金的不同来源、不同去向，进行分类控制，复式预算体系就是起到这样的作用。

在发达国家，都建立了相当完备的复式预算体系。我国自上世纪80年代中期就有全国人大代表提出建立复式预算体系。1993年党的十四届三中全会决定建立这一体系，但该体系一直没有建立起来。

这一事件还反映出目前我国地方财政资金使用的一个潜规则。实际上我国地方财政资金都是由当地党政一把手和副手支配使用的，普通老百姓并不知道这些资金从哪里来，又花到哪里去。事实上，这些领导干部对财政资金的签字使用权都有一个既定的默契。对于公共财政资金的使用，我国还缺乏一个刚性的规则，大多都是在潜规则下操作出来的。

这件事不能归结到个人品质问题上。世上没有圣人，也没有超人，都是凡人，关键是要看在什么制度环境下。在西方国家，对公共领域的人采取的是“经济人假设说”，认为在公共领域，人都有为自己谋取私利的欲望，并会在一定条件下为个人利益最大化而不择手段。基于这样的假设，西方国家都在制度上对公共领域的人，尤其是对公务人员有了很好的制衡措施，他们很少有恣意而为的空隙。而在我国则是“公仆假设说”，假设公务员就比普通人道德高尚，没有从制度上加以有效的制衡。“我们需要一个好的制度来保护干部，没有好的制度，任何人都有可能变坏。

思考题：怎样的预算制度安排可以避免李昌达案件的发生？

（二）案例9.3：我国的零基预算改革

何谓零基预算？我国的传统预算模式是一种基数预算，每一年的预算决策都是

在上一年预算拨款的基础之上增加一定的数额，预算基数的形成和增量的决定都主要是依赖于政治上的讨价还价。由于基数的存在，使得公共预算很难进行资源的再分配，从而降低了资源的配置效率。从理论上讲，零基预算要求政府支出机构每年都为它的全部预算进行辩护，预算基数不再理所当然地成为下一个预算年度进行预算决策的基础。因此，这种预算模式被称为零基预算。

零基预算改革。从1993年开始，我国的一些地方政府开始试验零基预算。进

入20世纪90年代后期，中国开始进行预算改革，主要包括部门预算、国库集中收付和政府采购改革。在部门预算改革中，零基预算被视为一种最佳的预算编制模式。2000年以来在地方一级开展的部门预算改革为零基预算的全面实施创造

了条件。因为，部门预算改革要求政府预算以部门为基础进行编制，而且强调将预算外资金纳入各个部门的预算。

零基预算对于政府的预算过程有积极的影响。首先，根据零基预算的逻辑，开始砍掉一些构成原来预算基数的支出项目，例如，失去了政策依据的专项经费、领导人批条子形成的专项经费、一次性的专项经费、不属于本级政府事权范围内的支出。其次，在专项经费领域建立项目库有助于零基预算的有效实施，而且对于各个支出部门预算要求的形成构成了某种制约，使得支出部门不能再像以前那样随意申报专项经费、甚至“编造”项目来套取经费。

零基预算改革的局限性。首先，目前我国的部门预算，主要是通过下控制数的办

法来控制部门的预算编制，零基预算并没有发展成一个基本的预算框架。在控制预算框架内，零基预算主要用于专项经费决策。我国目前的部门支出主要分为3类：人员经费、公用经费和专项经费。零基预算主要适用于专项经费。“人员经费按实际，公用经费按标准，专项经费按排序。”在公用经费不足的情况下，支出部门为了确保部门的正常运转，通常会从专项经费中挪用经费来弥补公用经费的缺口（称为“吃专项”），这极大地限制了零基预算的效果。

其次，零基预算在我国的实施还面临着一些政治和行政体制上的制约。其一，

目前我国的某些地方政府政府职能和目标不明确，很难对预算进行真正意义的排序。其二，预算分配权上的分散，某些专项经费的分配权仍然掌握在财政部门之外的一些部门手里，仍然没有纳入部门预算改革的框架。这就意味着，某些专项经费实际上是不受零基预算过程影响的。其三，我国地方政府预算中领导人批条子、打招呼影响预算决策的现象仍然继续存在，各种非正式预算制度盛行。政治权力的非正式安排将会干扰零基预算的排序过程和排序结果，从而使得零基预算无法真正进行科学的排序。其四，体制上的制约还体现在公费医疗体制的改革没有与部门预算改革相配套。对于某些人员年龄结构偏大的部门来说，公费医疗支出已是一个相当大的负担，在经费不足的情况下，“吃专项”就是不可避免的。

分析：我国预算分配长期以来一直使用基数加增长的做法，基数的形成是非常不合理的。首先，部门预算一直缺乏自主权，它必须执行中央的政策,中央的政策文件构成政府各个部门预算基数的基础。其次，由于我国政治体制的原因，政策制定权被分散到各个“政策领地”，