新时期农村信用社体制改革问题浅探

方超

内容摘要：本文从“农村信用社改革背景、现状及改革原则”、“我国农村信用合作社产权制度的现

状及缺陷”、“我国农村信用社产权制度改革设想”三个方面探讨了新时期我国农村信用社体制改革的相关问题。文章联系本地实际，指出深化农村信用社改革，改进农村金融服务，不仅关系到农村信用社的稳定健康发展，而且事关农业发展、农民增收、农村稳定的大局。因此，农村信用社的改革模式应为：在恢复农村信用合作社的“合作”性质基础上，以农村信用社现有的组织机构，在县级组建农村合作银行。

关键词：农村信用社 产权体制 改革

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目录

一、内容摘要 二、关键词 三、正文 四、参考文献

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新时期农村信用社体制改革问题浅探

20世纪改革开放以来，我国农村经济得到了相应的发展，农村的金融需求开始增加，但相应的，国有商业银行为降低成本纷纷退出农村，农业银行也逐步取消县以下网点，且新兴的股份制商业银行一般都集中在城市；而一直扎根农村的信用社由于自身及其他原因正处于经营困境中。因此，如何发挥农村信用社支持农村经济发展的作用，成了理论界和政府部门关注的一个重大课题。随着国家对“三农”的重视，加大了对农村的扶持力度。农村信用社作为唯一直接面对农村的金融机构，其改革是势在必行。根据《关于农村金融体制改革的决定》，农村信用社正式脱离与农业银行的行政隶属关系，逐步改变为“农民自愿入股，社员民主管理，主要为社员服务”的合作金融组织。并由中国人民银行对其进行监督和管理，之后进行了一系列理顺外部关系、明晰产权、强化内部管理的改革，并根据各地实际情况因地制宜，分类指导，开始了多种形式的改革试点。其明晰产权关系是深化农村信用社改革的关键。中国农村信用社的产权关系长期以来一直没有得到很好解决，使得农村信用社在金融风险化解、经营管理改善等方面缺乏有力的组织基础和制度基础。改革产权制度就是要根据不同地区情况，逐步实行股权结构的多样化和投资主体的多元化，因地制宜，分类指导。有条件的地区可以进行股份制改造，对暂不具备条件的地区，可以比照股份制的原则和做法，实行股份合作制，对股份制改造有困难而又适合搞合作制的，也可以进一步完善合作制。通过深化改革，使农村信用社真正成为自我约束、自我发展、自我盈亏、自担风险的独立的市场主体。中国农业和农村经济正处在新的发展阶段，随着金融体制改革的不断深化，农村信用社作为中国农村金融的主力军和联系广大农民的金融纽带，必须适应农业和农村经济发展的这一新情况、新特点、新要求，通过深化改革，进一步增强为“三农”服务的功能，提高服务水平，促进城乡经济协调发展。因此，深化农村信用社改革，改进农村金融服务，不仅关系到农村信用社的稳定健康发展，而且事关农业发展、农民增收、农村稳定的大局。本文试就新时期农村信用社体制改革问题谈几点不成熟的意见。

一、农村信用社改革背景、现状及改革原则

2000年7月15日， 国务院批准了由中国人民银行和江苏省人民政府共同拟定的江苏省农村信用社改革方案。在产权制度方面，江苏省以县为单位统一法人，于2001年组建了省级联社。在此基础上，江苏省重点实行统一管理、规范经营的办法，取得了良好成效。改革试点之前，江苏省农村信用社资产质量在全国排名第8位，2001年升到第4位。改革两年后，全省农村信用社存款规模增长 52％，贷款规模增长1倍多，均创下历史最高水平。江苏试点为全国农村信用社进一步深化改革积累了宝贵经验。自2000年农村信用社改革逐步深入以来，改革成效是显著的。截至2007年底，全国农村信用社各项存款为17263亿元，比1996年增加8469亿元，增长96%；各项贷款11971亿元，比1996年增加5681亿元，增长90%。到2008年11月底，全国农村信用社各项存款余额增至23594.54亿元，比上年同期多增1536.46亿元；各项贷款余额增至17451.36亿元，比上年同期多增1381.22亿元。与此同时，农村信用社的不良贷款比例也在大幅度下降，初步实现了健康发展。全国农村信用社在2007年和2008年的不良贷款比率下降了近7个百分点。2009年一季度，全国农村信用社不良贷款下降137.6亿元，占全国总额的97.5%。

2003年6月下旬，国务院出台了《深化农村信用社改革试点方案》。深化农村信用社改革试点工作正式启动。根据国务院改革方案，国家将拿出1500亿元用于深化农村信用社改革试点工作，其根本目的是“花钱买机制”，通过合理的“输血”，帮助农村信用社建立一个健全、完善的“造血机制”。自信用社改革工作启动以来，为活跃农村经济，促进社会主义新农村建设步伐的加快，迈开了坚实的步伐。目前，全面深化农村信用社体制改革的工作正在全国展开，改革工作的重点是要着力解决好产权制度和管理体制问题。

二、我国农村信用合作社产权制度的现状与缺陷

笔者通过对益阳市桃江县的几家农村信用社的调查，发现在现阶段县级农村信用合作社的产权制度有着如下严重情况：

1、产权人为虚置

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我国农村合作金融组织在初始产权框架的确立上，与真正的合作制存在明显差别。由于农民入股的非自愿性，加上我国在成立农村合作金融组织之时正式制度的不配套，使农村信用合作社的产权在一开始就没有得到清晰的界定，或者说仅仅在形式上得到界定。在一个正常的制度环境中，出资入股的社员毫无疑问是信用合作社的产权所有者，而在我国，虽然信用合作社一成立的时候就以章程的形式规定了社员的地位、权利和义务，指出由全体社员或经全体社员推选出的社员代表组成的社员（代表）大会是信用社的最高权力机构，并明确要求每个独立社都必须成立相应的理事会和监事会，但是，在计划体制时期，由于社会资源的配置都是以政府为中心进行的，政府对信用社资金的来源与运用都具有垄断性的支配权，因此即使以全体社员为基础确立的“三会”，在实际运作中也不是对社员负责，而是对地方政府负责，即有关农村信用合作社的一切活动的最高决策权属于政府。也就是说，全体社员对他们出资组建的信用合作社只有名义上的产权归属关系，而实际上的产权所有者却是国家或者集体——这个集体并非全体社员组成的集体，而是一个以地方政府为主体的比较含混的集体。可见，全体社员作为产权主体的地位事实上被架空，他们本该享有的权利绝大多数都名存实亡。在笔者对桃江县有关的信用社社员的调查中，几乎所有被调查者都说不清“信用社到底属于谁”，又几乎一致做出一种规范性的判断：应该属于国家。在被调查者看来，如果没有其他的选择，那么把所有权归结到国家是不会错的。这正好映证了前述分析的结果：农村信用社的产权被人为虚置，产权关系是模糊的。

2、合作与非合作——农村信用社组织形式的两难选择

产权制度不完善、企业治理结构残缺不全，使农村合作金融的企业组织选择面临一种两难的境地。如果按照标准的合作金融企业组织形式运作，那么，在现有的产权制度下，几乎没有使农民之间实现真正合作的可能性。这是因为，虽然地方政府现在对农村信用合作社的经营管理等活动已经少有干预，但由于作为信用社产权主体的社员依然没有参与管理的激励，也没有主动要求政府以法律形式重新界定产权关系，产权不清的状况不能得到改变，造成社员对信用社财产及人事仍然不关心。既然互助的物质基础——社员入股的股本金及其“派生物”不被社员所关心，或者即使有社员想关心，也因为没有相应的制度安排提供支持而不能实现其关心的愿望，那么最终的结果是：经济上实力弱小的农民实现互助合作只停留在愿望的层面上，难以成为现实。挂着合作的招牌却不做合作之事，这无论对合作金融组织还是整个金融业来说，都是不合适的。假如全面放弃合作制而选择其他非合作的金融企业组织形式，则不但与现行制度相背离，而且也脱离中国农村的现实。由于产权不清使农村信用合作社成为一个成长在合作金融与商业银行之间的畸型模式。我国所谓的“合作制”根本就不具备合作制的基本特征。在实际业务活动中，各级农村信用合作社都在沿袭一般商业银行的做法，主要的区别是信用社的贷款对象集中在农民。但是，由于合作金融组织毕竟不是真正的商业银行，所以它的业务范围被严格限定在农村，而且要求“对本社社员的贷款不得低于贷款总额的50％”，贷款“应优先满足种养业和农户生产资金需要”等等，在这类限制条件下，农村信用合作社希望像一般商业银行那样以利润最大化为经营目标，显然是一种不适当的选择。业务范围小，从事业务活动的地域范围十分有限，业务对象又是中国最贫困的阶层，这决定了信用社的利润也是有限的。赚取的利润少，反而刺激信用社的经理阶层谋求更多的利润，在经营管理上就更愿意仿效商业银行的做法。这意味着信用社与商业银行在一定程度上展开竞争。但与商业银行相比，无论是资本规模、硬件设施、人力资源，还是管理水平和服务意识，都存在很大差距，因此在竞争中必然处于劣势。这时候，农村信用合作社又反过来坚持合作制。这样导致的结果是：信用合作社既不是真正的合作金融机构，又不能如愿以偿地成为真正的商业银行，在发展自身的过程中，往往左右为难，错过了许多加快发展壮大的机遇。这对在上述夹缝中生存的农村信用合作社将产生更加不利的影响。

3、产权不清导致农村合作金融在支持“三农”上力不从心

这可以从两个方面进行分析：一方面，由于合作的基本原则没有得到坚持，产权关系不清，治理结构不完善，使农村信用合作社的主要负责人的行为难以受到有效的事前约束，一旦有违规行为发生，通常是在事后由人民银行或上级联社进行相应的处罚。在缺乏贯彻事前与事后的制度约束的条件下，农村信用合作社的经营管理者为了追逐利润，常常违背有关规则，或者主要将信贷资金投向非农领域，或者不遵守社员贷款优先的原则，或者将信贷资金违规挪作他用（比如在调查中发现，有信用社将大量信贷资金用于炒股），使“三农”贷款难以正常发放；另一方面，不合理的产权结构从根本上制约了信用合作社的规模扩张和竞争力的提高，导致农村合作金融组织的信贷规模普遍较小，难以满足“三农”对资金的需求。在不少地方，即使将所有信贷资金都用于“三农”，也只能对少部分资金需求者提供信贷支持。可见，在现行产权框架下，农村合作

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