一是无批准权而非法批准征占土地。例如，法律没有赋予省级以下政府批准农用地转用和征地权，而这些政府批地了，即是非法批地。现在一些地方不办理农用地转用，同意企业用租赁的方式用地，就属于非法批准用地。另外，法律没有赋予单个人批地权，即使是再高的领导，也无权一个人批地，假如批了，即是非法批地。

二是超越批准权限非法批准征占土地。如，省级政府批准占用基本农田和批准占用基本农田以外耕地面积越过35公顷、其他土地超过70公顷，就属于超越批准期限批地。还有拆分批地：为了规避法律，搞拆分审批，一个批文耕地卡在35公顷以下，一天发几个甚至几十个批文，是典型的化整为零批地。

三是违反土地利用总体规划确定的土地用途批准占地。例如将农用地批做工业用地、工业用地批做商业用地，都是违反土地利用总体规划批地。

四是非法批准出让或者非法出让土地使用权用于房地产开发。城市房地产管理法规定，出让土地使用权用于房地产开发，有两道必经手续：①须根据省级以上政府下达的控制指标拟定年度出让土地使用权总面积方案，按照国务院规定，报国务院或者省级政府批准；②出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经

9

有批准权的政府批准后，由市、县政府土地管理部门实施。不按上述规定批准出让和未经批准出让土地使用权的，属非法行为。经营性用地出让不搞招拍挂，也是非法批准出让或者非法出让土地。最高人民法院已经明确规定，开发区管委会作为出让方与受让方订立土地使用权出让合同是无效的，属于非法出让土地。

五是违反法定程序批准占地。如建设占用林地的，要先经林业主管部门同意，未经林业主管部门同意就批准占地，就是违反法定程序批地。批准集体农用地转用和征收，要进行“两公告”，不公告，就是违法。

另外，未批先用问题。2007年9月，国土资源部在全国开展了土地执法百日行动中对三类违法违规问题进行清理。

法律责任。根据法律，处罚方式有以下几种：①行政处分。非法批地行为行政上是一种渎职行为，要承担行政法律责任，主要是对非法批地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分。②行政赔偿。因非法批地而使使用土地的当事人在退还土地时遭受损失的，可以依法申请行政赔偿。③刑事责任。当非法批准征用、占用土地情节严重，触犯《刑法》第410条，构成非法批准征占土地罪时，要依照《刑法》的有关规定，承担有期徒刑或者拘役的刑罚处罚。另外，在无法认定有徇私舞弊行为的情况下，应按《刑法》第397条，以滥用职权治罪。

10

非法批地案例

1、庐江县冶父山镇政府非法批地案

基本事实： 2006年3月，经冶父山镇党委会、镇政府研究，决定建设幸福工业集中区。2006年3月至8月，根据冶父山镇党委及政府统一要求，冶父山镇幸福村分三次与幸福村马老等村民组签订征地协议书，拟征地397.27亩。冶父山镇政府在其中两份征地协议“见证机关”栏签字盖章，在其中一份征地协议的“甲方代表”栏签字盖章。

2006年4月4日至8月26日，冶父山镇政府、镇投资服务中心先后与冶峰钢产品有限责任公司等项目签订用地协议，面积约350亩。

2006年5月，该镇政府占用29.4亩集体土地修建了两条道路。

项目用地均不符合冶父山镇土地利用总体规划。 查处情况：

（对事情处理）撤销镇政府涉及非法批地文件，并依法收回非法批准征用、占用的土地。对尚未破坏种植条件的土地，退还群众继续耕种。同时责令其限期拆除或没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施、并处以罚款。

（对人的处理）对镇政府非法批地行为，镇党委书记、政府筹备组组长给予行政警告处分；冶父山镇幸福村总支部书记、村委会主任给予党内警告处分；冶父山镇副镇长调任；

11

免去镇投资服务中心副主任职务。

背景：全省县域经济会议以后，不少县（市）、区发展地方经济心切，通过政府发文件或会议布臵的形式，要求全民招商，要求乡镇都要设立工业集中区或工业园区。结果一些乡镇不考虑是否符合规划、不考虑是否具备条件，不考虑有无项目，或是盲目招商引资，以征地协议或“臵换”等形式，非法批准占用土地几百亩甚至上千亩，导致被占地农民怨声载道，上访不断。

2、西二铺乡政府非法批地案

2007年5月29日，宿州市墉桥区西二铺乡党委政府以联席会议的形式研究决定同意建设西二铺乡金玉兰蔬菜批发市场。2007年5月30日，墉桥区西二铺乡政府与宿州市金玉兰臵业有限公司法人代表邵黎明签订了《西二铺乡金玉兰蔬菜批发市场意向协议书》。2007年6月18日，宿州市金玉兰臵业有限公司与西二铺乡沈家村、大周村吕运军等37户农民签订了土地租赁用地协议，租赁使用土地面积共计59.38亩，租赁价格每亩每年1000元，租期为30年。2007年6月底，宿州市金玉兰臵业有限公司奠基开工建设。2007年11月已完成工程基础建设，部分建筑建至一、二层，共占用农用地27.8亩。用地符合该乡土地利用总体规划。 查处情况：收回非法批准使用的土地，给予该乡乡长行政警告处分，乡党委书记作出书面检查。

12