的决策提供支持。

地籍的基础地位与作用，完全有能力、也必须参与国民经济宏观调控，以平衡各阶层利益，促进土地资源节约、集约、可持续利用，为构建中国特色和谐社会服务。《地籍管理“十一五”发展规划纲要》规定，到2010年，地籍信息库将覆盖全国31个省、331个市、2800多个县，到那时全国将基本建立国家、省、市（县）各级地籍信息数据库；同时土地登记也基本实现全覆盖，国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权登记覆盖率达到95%以上；城镇地籍调查覆盖率达到100%，村庄地籍调查覆盖率达到95%。

现阶段我国地籍管理研究的主要内容包括：土地权属调查、地籍测量、土地产权登记、土地信息统计分析、土地利用遥感监测、地籍信息系统建设与地籍电子政务等。土地权属调查和土地产权登记是地籍管理研究体系的主体内容与核心。权属调查和地籍测量是地籍管理的基础性工作，地籍信息库建设是土地登记、土地统计、权属调查的后续工作，是地籍管理各项工作成果的归宿，并为土地管理各项工作提供参考依据和基础数据。

土地产权是地籍管理的核心。考察人类社会发展历程，无论是税收地籍、产权地籍，还是多用途地籍，地籍的核心是土地权利归属。土地产权就是对土地的权利，是人们围绕或通过土地形成的权利关系。土地产权，是权利人依法对其所有或使用的土地享有的占有、使用、收益和处分的权利；土地产权是一种具有排他性的绝对权，产权人对其所有或使用的土地具有完全的支配力。同时，产权人对其所有或使用的土地也承担相应的义务，如及时申请产权登记，主动缴纳有关税费，适时进行土地整理、保持土地性状等。

土地产权保障的基本制度是土地产权登记。世界各国，不论历史、社会、人文、政治体制等因素的有无差异，皆有符合国情的不动产登记制度，将不动产物权依法律行为而取得、设定、丧失及变更者由登记机关加以登记，以公示或公信。研究不动产登记制度史，主要有“成立要件主义”和“对抗要件主义”两种模式。

权利明晰 宏观调控信息 确权、争议调处 产权登记 权属调查 遥感监测 地籍管理 地籍调查 土地产权是核心 信息统计分析 地籍信息系统 电子政务 信息公开查询 地籍测量 产籍管理 界址点、地籍图 界址准确 图1 地籍管理的内容体系

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3、地籍管理的基础理论

地籍管理是土地科学的基础学科，涉及到许多相关学科的知识，并同它们共同形成一个科学理论体系，主要涉及的相关学科有：产权经济学、土地法学、行政管理学、测量学、制图学、统计学、档案学、管理信息系统等。

（1）产权经济学。1960年代，产权经济学成为一个相对独立的经济学分支，并形成比较完整的理论体系。产权经济学在理论上有四大贡献：交易费用理论、产权的“生产效率”、产权制度的效率比较、产权制度的演进。现代产权经济学主要研究市场经济条件下产权的界定和交易，基本观点是：资源配置的外部效应由资源主体的权利和义务不对称所导致，市场失灵由产权界定不明所导致；产权制度是经济运行的根本基础，有什么样的产权制度就有什么样的组织、技术和效率；产权制度对资源配置具有根本的影响，它是影响资源配置的决定性因素。地籍管理的中心议题就是确定和明晰土地产权，根据科斯定理，土地产权制度的完善与改革对土地开发利用和保护管理具有不可替代的作用，市场经济需要完善土地产权，土地产权交易又离不开土地市场。从法律权利的角度看，在市场经济中，无论是商品还是劳务的交换，既是物质的转移，也是权利的转让；因此，交易实质上是产权的交易，明确的产权是交易的先决条件。土地产权制度的合理安排是解决我国土地市场的关键。

（2）土地法学。土地法学是土地科学中的一门基础学科，也是法学领域的一门边缘学科。土地法学以调整土地关系的法律规范为研究对象，研究的内容十分广泛，主要包括有：土地法制史、土地法律关系、土地物权关系、土地权属纠纷处理等。土地法调整的土地关系是一种社会关系，我国土地法调整的土地关系首先是土地的所有关系和使用关系，这是地籍管理中土地权属调查的基础。我国的土地所有关系包括国有土地的所有关系，劳动群众集体所有土地的所有关系，以及与此相联系的因国家建设征收集体土地而产生的征收关系；而土地使用关系则主要包括国家机关、社会组织、公民个人和集体农民因使用国有土地和集体所有土地而产生的土地使用关系；这些关系通过土地登记加以保护。

（3）行政管理学。行政管理学是一门研究政府对社会进行有效管理规律的科学，作为一门科学，20世纪初成立以来，已经得到了长足的发展。在发达国家，行政管理已成为一个独立的，具有众多理论流派，多学科交叉的，理论联系实际的科学。行政管理学研究的内容一般包括：管理的一般理论、管理的主体、管理的过程、管理的保障等。改革开放以来，行政管理在各种管理中起领导、主管作用，在社会主义现代化建设中，行政管理是否科学、有效，直接影响着国家、社会的发展，真可谓“科技与管理是车之两轮，鸟之两翼”。行政管理学研究国家行政机关及其官员依法管理国家事务、社会事务和机关内部事务的客观规律。地籍管理是地籍工作体系的总称，属于国家行政，简称地政。

（4）测绘学。测绘学是研究如何测定地面点的平面位置和高程，将地球表面的地形及其他信息测绘成图，以及确定地球的形状和大小的科学。土地测绘学是为土地管理服务的专业测绘科学，主要任务包括：为土地开发与利用、土地规划提供基础图件资料，为确定土地疆界、权属界线、土地地块分割与合并、土地面积提供地籍图件和资料，还包括土地利用现状图的测绘、土地整理定点测量等。地籍测量是土地测量的一环，测定每块土地的位置、测算其面积、调查其使用类型和权属状况是地籍测量的工作项目。

（5）统计学。统计学是应用方法论的科学，是一门收集、整理、描述、显示和分析统计数据的科学，其目的是探索数据内在的数量规律性。从统计方法来看，统计学提供了一系列的方法，如参数估计、假设检验、相关回归、指数分析等，专门用来收集数据、整理数据、显示数据的特征进而分析和探索（或推断）出事物总体的数量规律性。1950年代后，统计学受计算机科学、信息论、混沌理论等现代科学技术的影响，出现了许多新的研究领域，如多元统计分析、现代时间序列分析、贝叶斯统计、非参数统计、线性统计模型等。统计方法的应用领域不断扩大，几乎所有科学研究都离不开统计方法。土地统计学是对土地现象总体的

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自然、经济、法律状况及其动态变化进行调查整理分析描述与预测的方法论科学。土地统计是国家土地管理的基础工作之一，是地籍管理的组成部分。

（6）档案学。档案学是探索档案、档案工作的发展规律，研究档案信息资源的管理、开发的理论与方法的学科。档案是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录。地籍档案是在日常地籍管理活动中直接形成的，具有保存、查考价值的历史记录。在地籍管理中，地籍档案是建立地籍信息系统的信息来源。 （7）管理信息系统。管理信息系统是一个以人为主导，利用计算机硬件、软件、网络通信设备以及其他办公设备，进行信息的收集、传输、加工、储存、更新和维护，以企业战略竟优、提高效益和效率为目的，支持企业高层决策、中层控制、基层运作的集成化的人机系统。管理信息系统是20世纪中后期才逐渐形成的一门新学科，它引用其他学科的概念，把它们综合集成为一门系统性的学科。地籍管理信息系统，是以计算机为基础，用管理理论和信息技术建立起来为地籍管理业务服务的信息系统。同传统的地籍管理相比，地籍管理信息系统具有高效率、高质量和高效益等优越性。地籍管理信息系统，为土地管理提供了优良的工作环境、简捷的工作程序，由于其具有很强的统计能力和管理能力，从而使地籍管理工作具有高效率。同时，地籍管理信息系统能很好地保证工作质量，系统能自动检测执行状况，高质量完成地籍管理工作。

4、地籍管理的研究方法

地籍管理作为国家地政措施的一部分，是一项政策性、技术性均很强的工作。地籍管理的主要研究方法，不仅要运用行政、经济、法律的手段，而且还要充分运用测量、遥感和计算机等技术手段。

（1）行政手段。为了保证地籍管理的各项工作的实施，国家必须运用行政手段促进地籍管理工作的规范化、制度化和科学化。所谓行政手段就是依靠行政机构的权威，发布规定、条例、规程等，按照行政系统和层次进行管理活动所采取的方法。例如原国家土地管理局成立后，先后颁发了《土地利用现状调查规程》、《城（镇）村庄地籍调查规程》、《土地登记规则》、《土地统计报表制度》等。作为地籍管理行政机关，不但要有责有权，而且要有较高的政策水平，较强的组织管理能力和扎实的专业知识。

（2）经济手段，经济手段是社会生活的调节方式，是根据客观经济规律，运用各种经济措施，调节各种不同经济利益之间的关系，以获得最佳的经济效益和社会效益。常用的经济手段有价格、税收、罚款等。运用经济手段时要兼顾国家、集体、个人三者利益以及中央与地方之间的利益，并与其他行政、法律、技术等手段相结合。地籍管理要应用经济手段对地籍成果的应用，及其成本和效益分析进行理论和实务的研究。

（3）法律手段。在地籍管理中，国家不仅要强化行政、技术等手段，而且还必须重视地籍管理方面的立法。我国早在民国时期1930年公布的《土地法》中，专章规范“土地登记”；抗日战争期间，颁布了《战时地籍整理条例》；1946年修订的《土地法》中，专设“地籍编”，并制定了《土地登记规则》等地籍法规。我们又在1998年8月修订的《土地管理法》和1998年12月修订的《土地管理法实施条例》中设立了有关土地调查，土地登记、确权，土地统计，土地动态监测等条款，而且还先后制定了《土地登记规则》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》等。地籍管理还要依靠一定的法律程序，形成必要的法律文件，作为地籍管理的法律依据。

（4）技术手段。地籍管理中的地籍测量、地籍调查、航片的调绘和转绘、面积测算、绘制地籍图和宗地图、土地利用遥感动态监测以及建立地籍信息系统等，都离不开测绘、遥感和计算机等技术手段。地籍测绘历来是地籍管理的最基本的技术手段，从地籍产生开始，就离不开土地界线的丈量和面积量算；随着现代科学技术的发展，地籍测绘工作逐步从最简易

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的丈量，发展到用光学仪器测量，再发展到电子全站仪完成地籍测量的全过程；地籍的测绘手段还包括航测、遥感等技术的广泛应用。随着计算机技术的广泛应用，大大推动了地籍管理手段的标准化和自动化，建立以计算机为手段的地籍数据库或地籍信息系统，可以实现数据采集、处理、地籍图的编绘和更新，以及数据库应用等方面的信息化管理。

上述各种手段一般要综合运用，互相补充。行政手段能自上而下地更好贯彻法律、经济、技术手段；法律手段对其他手段起法律保障作用，更好地维护土地权利人的合法权益；经济手段能促进土地合理利用和保护，取得最佳经济效益；技术手段使其他手段建立在准确、可靠的基础上。

二、中国地籍管理制度的历史发展

国家的出现是地籍产生的基本原因。在原始社会，土地处于“予取予求”的状态，人们共同劳动，按氏族内部的规则共享劳动产品，人地关系十分简单。随着社会生产力的发展，阶级的产生、国家的出现，地籍作为反映统治阶级意志的土地状况的记录，成为了维护国家机器运行的工具。在阶级社会里，地籍是官方记载土地状况作为征收田赋根据的册籍，它在推行田赋制度、保障国家税收方面发挥了重要作用。

（一）中国古代地籍管理制度史 1、地籍为税而设

我国早在公元前2183～前2177年夏禹治水时期，已在九州（冀、兖、青、徐、扬、荆、豫、梁、雍）开展土地调查，并按土色、质地和水分等将九州土地划分为上上、上中、上下；中上、中中、中下和下上、下中、下下三等九级，作为缴纳贡赋的依据。在我国奴隶制社会，土地归奴隶主阶级所有，他们有剥削奴隶劳动和征收赋税的权利，这一时期地籍的内容，主要是土地等级调查、土地经界勘丈。据史料记载，周代已建立有户籍、地籍及赋役册制度，当时户籍、地籍、赋籍是合在一起的。《周礼·小司寇》记载：“登民齿数，自生齿以上，登以天府”，《周礼·司民篇》记载：“掌发万民之数，书于版??”，《周礼·大司徒》上说：“掌建国土地之图，与其人民之数，以安抚邦国，以天下土地之图，周知九州之地域，广轮之数，办其山林川泽丘陵坟衍原湿之名物”。

春秋（公元前770～前476年）中叶以后，鲁、楚、郑三国先后进行了田赋和土地的清查。公元前548年，楚国根据土地的性质、地势、位置、用途等划分为各种地类，然后再拟定每类土地所应提供的兵卒、车马和甲盾的数量，最后又将土地调查结果作系统记录，制成册籍。这种册籍具有把兵籍、赋籍与地籍合而为一的功用。鲁国在长达110多年的时间里对田赋进行了一系列的变革，鲁宣公15年（公元前594年）实行“初税亩”，规定不论公田（井田）、私田（奴隶主驱使奴隶开垦的井田以外的荒地），都由国家按田亩实数征税；鲁成公元年（公元前590年）“作丘甲”，按丘出军赋；鲁哀公12年（公元前483年）“用田赋”，按田亩征军赋。军赋、田赋的变革都要落实到具体地块上，土地调查是不言而喻的事。《孟子·滕文公上》说：“夫仁政必自经界始，经界不正，井田不均，谷禄不平；是故暴君污吏，必漫其经界，经界既正，分田制禄，可坐而定也。”在这里，正经界就是地籍工作中的土地界线的勘丈。

2、户籍为主地籍辅助时期

我国封建社会始于战国末期，公元前359年，秦孝公任用商鞅实行变法，废井田，开阡陌，承认土地私有，并允许土地买卖。随着封建土地私有制的产生与发展，地籍作为征税及维护封建土地制度服务的职能也更加鲜明。

公元前221年，秦始皇统一中国后，曾大规模清查户籍、地籍。秦始皇31年（公元前216年），令“黔首自实田”，要求平民自报所占田亩数、产量及大小人丁，所报内容由啬夫（收

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