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2010年，地方财政收入7.3万亿元，地方政府性基金收入为3.3万亿元，地方政府性基金收入中国有土地使用权出让收入2.9万亿元，是地方政府重要的收入来源，是城市建设、基础设施配套建设的重要资金来源。地方政府对土地收入依赖性很高，特别是一些财政收入匮乏的城市，而保障性住房用地大多以行政划拨方式为主，地方政府缺乏积极性，造成近些年来保障房用地的供给严重不足。

供给严重不足是我国保障性住房最大的现实问题。各省市地区均把商品住房用地作为主要的供给对象，而保障性住房用地在计划目标中占比严重不足，完成率也较低，保障性住房项目的建设情况也就可想而知。从2010年的全国住房用地供应计划来看，廉租房用地计划供应总量占住房用地供应计划总量的4%，经济适用房用地占比为9%，20%为棚改房用地，商品住房用地（包括中小套型）却占据了整个供地计划的67%。对于解决大中城市中低收入者居住问题意义重大的廉租住房只有4%的份额，加上经济适用房用地，保障性住房用地总量也不过占住房计划供地总量的13%。在新政波澜壮阔的2010年的供地计划尚且如此，以往年度的供地结构自然不言而喻。这也给“十二五”保障性住房用地和建设提出了巨大考验，如何保证保障房项目用地的供应，是“十二五”保障性安居工程的两大难题之一。

（5）保障性住房建设资金亟待解决，发展模式待完善

2003年以来，我国保障性住房发展缓慢，与地方政府的积极性不足有直接关系，地方政府大多把房地产作为拉动国民经济的支柱产业，土地出让收入更成为地方财政的重要组成，而保障房建设需要无偿划拨土地，利润空间狭小，且需要投入大量资金。虽然，2007年以来，国家再次确立了保障房体系，2010年开始把保障房作为一项重要民生问题来抓，更是上升到政治任务的高度，但保障性住房的资金渠道没有很好的解决的话，该项安居工程的持续性将受到严重挑战。同时，部分城市，特别是经济发达的特大城市，土地资源稀缺，保障性住房用地如何解决，也是摆在地方政府面前的现实问题。在资金和土地问题的解决方面，涉及到我国保障性住房发展模式的创新与转变，在调动地方政府的积极性的同时，需要合理引导社会资本和机构参与保障房的投资和建设。

（6）保障性住房缺乏法律保障，机构设置不完善

长期以来，我国在保障性住房发展方面缺乏立法保障，只有针对保障性住房某些环节的政策规定，存在随意性、不可持续性的弊端，法律效力和问责机制不足，无法有效防止寻租行为。2008年11月，十一届全国人大常委会五年立法规划列入了住房保障法，该项立法的征求意见稿，规定了城镇基本住房保障标准、范围、方式，保障性住房的规划、建设与管理，住房租赁补贴，土地、财政、税收与金融支持，基本住房保障的组织落实等保障房建设和分

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配的各环节，有助于从法律保障的高度促进保障房的建设，以及公平的分配与退出机制。2010年以来，我国进入保障房飞跃发展阶段，该项立法需要加快出台，从法律层面给予支持。

保障性住房是政府主导的，除了立法保障外，需要有专门的住房保障机构来负责规划、建设监督、分配管理等事务，需要在各环节明确责任和问责机制。而目前，我国多数城市政府对于保障房机构设置支持不够，存在心有余而力不足的现象，保障房建设的力度也就可想而知。

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2 2010年保障性住房执行情况

2.1 2010年保障性住房用地计划执行情况

（1）全国保障性安居工程实际用地3.24万公顷，占全部住房用地25.9%

2011年1月29日，国土资源部公布了2010年全国住房用地供应计划执行情况，2010年全国30个省区市(不含西藏和新疆生产建设兵团)住房供地计划18.47万公顷，实际完成12.54万公顷，比2009年住房供地增加4.9万公顷，同比增长64.1%。保障性安居工程（含廉租房、经济适用房、限价房、公租房等保障性住房和棚户区改造住房）实际用地3.24万公顷，占全年住房实际用地比例为25.9%，其中保障性住房实际用地2.64万公顷，占全部住房用地比例为21.1%；商品住房（中小套型商品住房和大户型高档商品住房，中小套型商品住房中剔除了限价房和公租房）实际用地9.3万公顷，占比74.1%。

从计划执行情况来看，全国住房供地计划实际完成67.9%。其中，廉租房和经济适用房（含土地划拨的公租房）实际用地1.59万公顷，完成计划的65.2%；限价房实际用地1552.95公顷，完成计划的38.4%；公租房实际用地190.25公顷，仅完成计划的25.2%；棚改房用地1.47万公顷（其中0.87万公顷用作保障房用地），完成计划的40.2%；中小套型普通商品住房用地（剔除限价房和公租房用地）6.33万公顷，完成计划的83.7%；大户型高档商品住房用地2.96万公顷，完成计划的68.5%。可以看出，虽然保障性安居工程用地有了大幅增加，保障了580套保障安居工程开工计划，但此类用地完成率不及商品住房用地，地方政府需要加强计划执行力，特别是从2010年开始大力规划建设的公租房，实际用地完成率过低。

（2）保障性安居工程用地仅5个省区市完成计划，超过半数完成率不足50% 2010年，中央和地方都加大了保障性住房用地的供应力度，但从全国30个省区市的保障房实际用地来看，地区间存在很大的差异性，其中江苏供应量最大，达到3686.86公顷，同样位于东部的福建供应量最低，仅152.47公顷。具体来看，有6个省区市的保障房用地实际供应量超过1000公顷，分别为江苏（3686.86公顷）、安徽（2082.90公顷）、浙江（1843.81公顷）、黑龙江（1800.35公顷）、新疆（1496.16公顷）、河南（1425.79公顷）；14个省区市保障房用地供应量在500-1000公顷，剩余10个省区市在500公顷以下，云南、青海、福建不足300公顷。

从各类保障性住房用地计划执行情况来看：廉租房和经适房用地（含土地划拨方式出让的公租房）完成率方面，5个省区市完成计划，分别是海南（152.7%）、青海（127.6%）、天津（108.3%）、安徽（107.2%）、江苏（102.8%），共有13个省区市的完成率高于全国平均水

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平（65.2%），其中7个位于东部地区，有9个省区市完成率不到50%，其中陕西、福建、黑龙江完成率不足40%，黑龙江仅完成计划的29.4%；限价房用地方面，仅甘肃、天津、广西、北京四个省区市完成全年计划，18个省区市完成率不足全国平均水平（38.4%），辽宁、吉林、湖南、重庆、贵州、宁夏完成率为0；公租房用地方面（出让方式，不含划拨），各省区市计划执行情况出现两极分化，陕西（197.2%）、安徽（161.4%）、山西（137.5%）、北京（112.5%）、四川（109.7%）等5个省区市完成计划，但有13个省区市完成率为0，值得一提的是，重庆96.11公顷的年度公租房用地出让计划没有得到贯彻，开发商拿地建设公租房的模式还没有展开。

图：2010年全国30个省区市保障性住房用地实际供应量

单位：公顷40003500300025002000150010005000江苏安徽浙江新疆河南四川山东辽宁海南河北上海江西陕西重庆山西甘肃广西贵州吉林湖北天津北京湖南宁夏广东云南青海黑龙江内蒙古福建

数据来源：CREIS中指数据、fdc.soufun.com

图：2010年全国30个省区市各类保障性住房实际用地完成率

35000%0 000P%0%全国北京天津河北山西内蒙古辽宁吉林黑龙江上海江苏浙江安徽福建江西山东河南湖北湖南广东广西海南重庆四川贵州云南陕西甘肃青海宁夏新疆-50%廉租房和经适房限价房公租房

数据来源：CREIS中指数据、fdc.soufun.com

保障性安居工程土地供应（含棚户区改造用地）方面，2010年全国30个省区市中有13个实际供应超过1000公顷，江苏、浙江、黑龙江和安徽超过2000公顷，分别为4271.2公

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