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新开工的住房建设，套型建筑面积90平方米以下住房面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70%以上；廉租住房、经济适用住房和中低价位、中小套型普通商品住房建设用地的年度供应量不得低于居住用地供应总量的70%。

2008年底，国务院提出争取用三年时间基本解决城市低收入住房困难家庭住房及棚户区改造问题。计划2009年到2011年，全国平均每年新增130万套经济适用住房。到2011年年底，基本解决747万户现有城市低收入住房困难家庭的住房问题。

2009年国家制定保障性住房发展规划，计划2009年到2011年解决750万户城市低收入住房困难家庭和240万户棚户区居民的住房问题。

（5）保障性住房体系逐步完善阶段(2010—2015年)

2010年国务院出台《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，要求加快保障性安居工程建设，保障性住房、棚户区改造和中小套型普通商品住房用地不低于住房建设用地供应总量的70%，并优先保证供应；房价过高、上涨过快的地区，要大幅度增加公共租赁住房、经济适用住房和限价商品住房供应；确保完成2010年建设保障性住房300万套、各类棚户区改造住房280万套的工作任务，我国保障性住房体系已经逐步趋于完善。2011年，全国两会，中央提出“十二五”期间建设各类保障性住房和棚户区改造住房3600万套，我国的保障性住房体系在“十二五”期间将逐步完善，还清历史旧账，将会步入“双轨制”。

表：我国保障性住房发展轨迹

时间 模式 特点 我国在这个阶段进行了一系列的住房改革，可以概括为“三改四建”： ? 这一阶段住房的主要模式为1995年-1997年 集资合作建房和“安居工程”两种方式，同时实物分房还没有完全取消。 ? “三改”指投资方式的改革，从国家统一的投资改为国家、单位、个人三方共同负担；管理方式的改革，从由居民所在单位和房管所进行房屋管理改为由物业管理公司进行管理；分配方式的改革，从实物分配改为货币补贴，逐步走向市场化、货币化； “四建”指的是逐步建立新型的公用体系，建立住房公积金，建立与住房消费相适应的住房金融，以及建立规范有序的房产交易市场。 4

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保障性住房体系正式确立： 一是面对最低收入家庭的廉租住房； 1998年二是为中低收入家庭提供的-2001年 经济适用住房； 三是面向中高收入阶层的商品房，是完全市场化的。 ? ? 2002年-2006年 保障性安居工程全面萎缩阶柱性产业，普通商品住房同时也取代了经济适用房作为了市段 场的供应主体； ? ? 保障性住房体系重新确立。在已有的普通商品住房模式逐2007 年-2009年 步完善的基础上，加快推进保障性安居工程建设力度。 其中保障性住房主要包括：经济适用房、廉租住房、两限房。 ? ? 经济适用房建设投资逐年减少，占房地产投资比例大幅下降。 2007年，国务院24号文，标志着保障性住房体系重新确立； 城市新审批、新开工的住房建设，套型建筑面积90平方米以下住房面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70%以上：廉租住房、经济适用住房和中低价位、中小套型普通商品住房建设用地的年度供应量不得低于居住用地供应总量的70%； 2009年制定保障性住房发展规划,计划2009年到2011年解决750万户城市低收入住房困难家庭和240万户棚户区居民的住房问题。 ? 《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》保障性住房、棚户区改造和中小套型普通商品住房用地不低于住保障性住房体系逐步完善。此房建设用地供应总量的70%，并优先保证供应，加快保障性安阶段的保障性住房主要包括：2010年 经济适用房、廉租住房、两限-2015年 房、公共租赁房；首次纳入“公于加快发展公共租赁住房的指导意见》； 共租赁房”。 ? 2011年，进一步落实和完善房地产市场调控政策，扩大保障住房建设规模，建立健全考核问责机制。 数据来源：中国指数研究院综合整理

? 2010年6月12日由住房城乡建设部等七部门联合制定的《关居工程建设。 以经营城市为理念，以土地出让金充实地方财政； 2003年，国务院18号文把房地产业作为了拉动经济增长的支为主的多层次城镇住房供应体系，保障房所占比重逐渐上升； ? 标志着福利住房转向了住房商品化，确立了以经济适用住房5

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1.3 我国保障性住房发展现状及问题

（1）保障性住房发展缓慢，销售量占住宅的比重逐年下降

1998年我国确立了新的住房体系，共分为三类：廉租住房、经济适用住房、商品住房。2003年之后，我国房地产市场发展迅速，住宅销售面积逐年提高，但是经济适用房的销售面积增长缓慢，占住宅销售面积的比重逐年下降。2000年，我国经适房销售面积3760万平方米，占住宅销售面积的22.69%（住宅销售面积16570万平方米），之后逐年下降，2004年开始跌至10%以下，2010年我国经济适用房销售面积2738万平方米，占住宅销售面积的2.94%（住宅销售面积93051万平方米）。（由于统计局只公布保障房中经适房的销售面积，而且近年来经适房在保障房体系中呈下降趋势，也对上述比例下降产生一定影响，下同。）

图：1999-2010年我国住宅及经济适用房销售面积

单位：万平方米100000900008000070000600005000040000300002000010000019992000200120022003200420052006200720082009201013.49%9.64%6.46%6.02%5.00%6.12 .78".69 .17.89 %%5%3.55%2.94%0%经济适用房销售面积住宅销售面积占比数据来源：CREIS中指数据、fdc.soufun.com

（2）保障性住房资金投入规模不断加大，但其占住宅投资比重明显下降

1998年以来，随着保障性住房体系在我国逐步确立，国家不断加大对保障性住房的投资建设力度，特别是2007年国务院出台《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，经济适用住房投资额不断增长，2007-2009年经济适用房投资额同比增速都超过15%，2010年出现了小幅下跌，但同期商品住宅投资额增速显著高于经济适用房，经济适用房投资额占全部住宅投资的比重整体上呈下滑的趋势，1999年占比16.57%，2003年以来降至10%以下，2010年仅为3.13%。

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图：1999-2010年我国住宅及经济适用房投资额

单位：亿元350003000025000200001500010000500001999200020012002200320042005200620072008占比2009201011.27%9.16%6.86%4.78%5.10%4.55%4.32%4.43.57.37.21%8%6%4%3.13%2%0%经济适用房投资额住宅投资额

数据来源：CREIS中指数据、fdc.soufun.com

（3）安居工程进展缓慢，项目新开工增长速度赶不上投资增长速度

2006年全国经济适用房开发投资额为698.8亿元，投资额增长率为34.21%，此后几年一直维持在15%以上，但是2010年经济适用房投资额出现了同比下滑，下降5.88%。2006年，经济适用房新开工面积为4379万平方米，同比增长24.63%，之后增速呈下降趋势，2009年和2010年经济适用房新开工面积出现负增长，同比下降4.75%和8.05%。可以看出，保障性住房进展缓慢，新开工建设的速度不及投资增速，供应矛盾突出。

图：1999-2010年我国经济适用房投资额及新开工面积增长率

70`P@0 %0%-10%-20%-30%经济适用房投资额增长率经济适用房新开工面积增长率199920002001200220032004200520062007200820092010

数据来源：CREIS中指数据、fdc.soufun.com

（4）地方政府依赖土地财政，保障性住房用地供给不足

我国实行土地招拍挂制度以来，土地出让收入节节攀升，成为地方政府的重要收入来源。

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