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2011-2015年计划开工建设3600万套保障房，加上此前政府所宣布已经完成的保障房新建量，如2009年485万套、2010年590万套保障房，再加上2009年底经济适用房、廉租房已经建成的存量，扣除住宅折旧后，到2015年中国城镇保障房规模累计将达到至少4800多万套（保守估计）。而一般预计我国2015年时候城镇人口将为7亿左右，也即2.3-2.4亿户家庭。所以总理说，届时“保障房的覆盖率将达到20%”。仅就20%的保障房覆盖率而言，这并不算特别多。2005年底，OECD发达国家平均带有公益保障性质的公共住房覆盖率为10%左右，其中荷兰社会租房协会为40%、英国社会住房协会（RHS）为22%、瑞典市政住房公司为22%、法国低收入住房机构（HLM）住房占到17%、日本占7%，韩国计划在2017年将公共住房上升为住房总数的20%。考虑到我国快速城市化进程中，住房矛盾特别突出，保障房覆盖率可以比已经完成城市化进程的发达国家平均水平高一倍，也是合理的。

然而，值得担忧的是，目前中央政府的保障房建设规模计划是自下而上的、层层上报后加总确定的。一些地方明知本地住房保障任务很重，但不愿挑起保障重任或有畏难情绪，隐瞒不报或少报。另一些地方政府看到中央政府发展保障房的大计和急迫心情，为了政治目的，也看重中央政府对廉租房等保障房建设的配套资金，编制不切实际或虚假的住房保障规模计划，不管完成不完成，怎么完成，先套取中央财政配套资金再说。2009年10月全国人大常委会《关于保障性住房建设项目实施情况的调研报告》中指出，有的地方为了多争取中央补助资金，编制的建设规划过大，有的城市向上级申报的廉租房建设规划，大大超过了应保障对象的户数。不少地方舍不得财政投入，大量依靠银行贷款，或拖欠工程款，将会增加政府的信用风险，影响今后的可持续发展。另外不少地方把本属保障房的专项资金转移挪用于城市亮化和乡村美化工程上，还让市民和农民出很大比例的钱，增加了老百姓负担，引起社会不满。这些问题都是需要引起高度警惕的。

（2）这么大规模的保障房建设计划到底有多大的可行性？

1978-2009年的32年之间全国城镇累计竣工住宅才115亿平方米，2009年城镇竣工住宅8.2亿平方米，已经是历史新高。要在2011-2015年期间建成3600万套保障房，即使按照每套60平方米来计算，也要建成21.6亿平方米，年均竣工3.6亿平方米。如果在保持现有商品住房开发量基本不变的前提下，这相当于新增城镇住房产能43%，增幅是飞跃式的。还要注意，国家统计局现有统计制度中，城镇竣工住宅中由房地产开发企业开发的商品住宅只占70%左右，而经济适用房已经包括在“商品住宅”中。如2009年城镇竣工住宅8.2亿平方米中，商品住宅为5.9亿平方米，含经济适用房0.35亿平方米。也就是，直到2009年我国城镇住宅的市场化率才为73%，其他的是各类自建房、集资房、小产权房、非房地产

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开发企业承建的城中村棚户区改造、廉租房等。所以保障房这部分增量实际上主要是要与“商品住宅”争夺产能，这样算起来住宅业产能增幅要求更大了，增幅要达到60%，难度更大了。

如果这是以压缩“纯市场”商品住房开发为代价，那又会出现另外一个问题，保障房规模是上去了，但市场化商品住房供应更加短缺，商品住房市场价格更加难以抑制，那居民住宅方面可能出现极端的两极分化，要么保障房，要么昂贵的商品房，中间缺乏自然连续的过渡。

更重要的是，如果保障房意味着大面积压缩市场化商品住宅用地，地方政府的土地出让金收入必然有巨大影响，可保障房中的基础设施和市政配套一样要消耗大量资金，也一样要涉及动拆迁安置，地方财政能否承受得住？

不管哪个角度，保障房与市场化商品住宅势必将激烈争夺土地、资金、建筑工人、水泥钢筋等建材等要素资源，对资金、对土地、对城市规划、对地方财政的压力很大，任务是非常艰巨的。还要考虑在住宅建设同时，市政配套和道路修建还需要更多的土地面积。2009年底全国建设用地3300多万公顷，其中城区占地约一半，为1754.64万公顷，而城市建成区占地381万公顷。土地负荷已经相当紧张。2009年当年全部建设用地供应31.9万公顷（含工矿仓储交通水利能源各类用地），比上年增长44%，其中城镇建设新征用土地15.05万公顷，比上年增长12%。2000年-2009年的10年期间，我国城镇建成区增长70%，年平均增速5.3%，城镇土地的扩张速度是城镇人口增加的2倍，这已经让人惊呼18万亩耕地红线难以守住了。如果这么短时间内大规模保障房建设，用地到底有无保证，不得不让人捏把汗。

（3）这么大规模的保障房建设，到底该建什么标准？

这是保障房建设方面，一个十分关键、但又未明确的问题。建设标准到底该如何定？标准定高了，违背保障房的出发点，低收入保障对象也用不起。标准定低了，现在或能解决棘手住房问题，但却有可能随着经济发展和人们最低住房需求要求的提高，而被社会淘汰、无法使用，造成浪费。比如1980年代大规模兴建的那批老公房，固然解决了当时城镇住房极其短缺的燃眉之急，但现在很大比例不堪使用，要推倒重建了。这个标准的平衡如何做好，需要慎重。不然会为未来社会留下很大隐患。美国和欧洲都出现过大面积公房被抛荒，形成贫民窟或流浪汉、吸毒者的聚居区。

这中间的一个关键问题，我们到底该怎么看待保障房？保障房是要完全或大幅度取代商品住宅么？就像前面提到，如果保障房是以压缩“纯市场”商品住房的空间为代价，会导致居民住宅方面可能出现极端的两极分化，要么保障房，要么昂贵的商品房，中间缺乏自然

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连续的过渡。不仅对壮大中产阶层、建设和谐社会来说，不是好事，还会对社会形成逆向激励。很多人会发现，如果我收入不足以购买豪宅，那还不如自动降低工资和收入，挤入保障房对象范围。夹在既买不起商品住宅、又不进入不了保障体系的“夹心层”是最痛苦的。网上已经有不少企业小白领纷纷议论，不如辞职去低工资但有更多机会获得保障房的公务单位和事业单位，或者先“失业”一段时间解决了住房问题再找工作。如果中间收入群体生活幸福指数还不如低收入者，那谁还会努力工作呢？满足低收入者的基本生活需求是社会稳定的基础，但实现中间收入者的相对幸福感与成就感是社会进步的前提。各个阶层都是社会的有机组成部分，公共政策不能太厚此薄彼，出现显失公平。这个平衡政府一定要掌握好。

（4）这么大规模的保障房，该如何运行与使用，会不会成为财政补贴的无底洞？ 公租房现在得到各方较高的评价，有望成为我国未来保障房主力，但运营问题仍然没有得到清晰答案。不少人就担心租赁性保障房在建设完成后的日常运营会让财政不堪重负，让政府直接持有大量不良资产，最终还是要全民来买单。当然，也有人认为，公共财政资金就是理所当然应该用来补贴保障房这样的公益事业。这其实是在做选择题，是通过公共转移支付来降低全民平均住房成本、尤其中低收入家庭的住房成本，还是政府只负责托底、依靠市场化机制解决中间收入以上居民住房问题，哪种对公共福利最大化更优。然而，现实的情况是，如果保障房后期保养赶不上，房屋折旧损耗会很快，不仅财政负担很重，也很快就会形成贫民窟现象，困扰全社会。对此要事先就准备好预案。为此，住房保障不能仅仅当作一项“政治任务”来完成，要立足长远进行规划。健康的保障性住房体系建设必须走可持续发展之路，尽可能调动市场力量和社会资源。

中央如今也多次强调，包括温家宝总理3月政府工作报告中明确提出，保障房要以公租房和廉租房为主。然而这也是对可持续运行提出最大挑战的两个保障房项目。

对于廉租房，这是针对“租都租不起”的人，相当于社会救济，理应政府补贴。即使是廉租房，财政补贴是间接补到“砖头”（租金）还是直接补到“人头”，补贴水平如何与补贴对象的收入水平及其变动联系起来，还可以更好的设计，以既节约财政资金，又达到公平合理的效果。

公租房自从2008年于沿海个别城市出现以来，在我国城镇住房保障体系中异军突起，已经成为最大的黑马。现在各方对其看好，但也深感融资困难，尤其建成后运营中的融资困难。这里关键一个问题是，很多人一提到保障房，就认为一定带有福利性，所以租金不能高，一些城市提出公租房要是市场租金的八折甚至更低。如果从这个角度看公租房，租金一定要低于市场租金很多，那肯定是非常难运营的，就几乎没有市场化运作的可能。

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5 国内外保障房模式比较与建议

5.1 国际保障房发展经验借鉴（美国、德国、日本、新加坡、香港）

主要面向中低收入群体的公共住房（保障房）是住房体系的重要组成部分，世界各国和地区在经济发展和住房发展中都面临过公共住房的建设和分配问题，由于公共住房的特性，该领域存在市场失灵，政府的公共住房政策，在其中扮演着重要角色，政府的支持不可或缺。下面重点分析美国、德国、日本、新加坡、香港等国际上保障房发展具有借鉴意义的国家和地区的住房政策或发展计划，希望能够为我国的保障房建设提供些许建议。

1、美国 （1）政策演变 ?

起步阶段（20世纪30-50年代）：美国公共住房的建设始于1937年，当年出台了

《公共住房法》，决定由中央政府出资、由地方政府建造公共住房供低收入家庭租用（到1982年该法令终止，共建公房130万套，有400多万低收入者入住公共住房）。1948年杜鲁门当选总统后，向国会提出了住房建设的一揽子方案，标志着联邦政府对住房建设进行干预的开始。1949年夏季通过的《住宅法》，正式确定使所有家庭得到质量优良的住房和舒适的生活环境是国家的目标，同时确认了退伍军人管理局、联邦住宅管理局和联邦全国抵押协会为促进住房建设的机构。1954年的《住宅法》则要求地方政府在有资格取得联邦政府对兴建公共住房的帮助之前，必须先制定处理贫民窟和社区发展的可行性计划。

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发展阶段（20世纪60-70年代）：20世纪60年代是美国联邦政府公共住房政策的

创新时期，其原因在于肯尼迪奉行凯恩斯主义，认为振兴美国经济要实行刺激总需求的政策，而政府资助兴建公共住房是刺激总需求的一个有力手段。1961年通过的《国民住宅法案》对私人建房者提供大大低于普通抵押贷款利率的资金，鼓励私人建设者从事低收入家庭公寓住房的大规模兴建和维修，但同时又由于该法案规定建设者是非营利赞助者及民间社团和组织，年收益率以6%为限，导致原定1年完成的目标实际拖延了5年。约翰逊延续了肯尼迪的公共住房政策，并将之与向贫穷开展及建立伟大社会等计划相衔接。1965年，约翰逊政府通过了“房屋补助计划”，为建造联邦政府支持的公共住房提供了补充手段。但该计划在实施过程中遇到很大阻碍，如国会从1965-1968年应为该计划拨款1.5亿美元，但实际只拨款4200万美元，1967年则分文未给。为此联邦住宅管理局被迫对该计划作出补充规定，即对一个家庭的补助不能超过公寓市价租金的70%。这使该计划实际加重了许多住在高层建筑的低收入家庭的经济负担。

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