制度视角下的统筹城乡发展机制创新研究

——以湖南湘潭为例

楚国良 （湘潭市委党校 湖南 湘潭 411000）

摘要：体制与机制是较易混淆的一对词语。按照《辞海》的解释，“体制”是指国家机关、企事业单位在机制设臵、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称；“机制”原指机器的构造和运作原理，借指事物的内在工作方式，包括有关组成部分的相互关系以及各种变化的相互联系。

体制，通常指体制制度，是制度形之于外的具体表现和实施形式，是管理经济、政治、文化等社会生活各个方面事务的规范体系。例如国家领导体制、经济体制、军事体制、教育体制、科技体制等。制度决定体制内容并由体制表现出来，体制的形成和发展要受制度的制约。一种制度可以通过不同的体制表现出来。例如，社会主义经济制度既可以采取计划经济体制的做法，也可以采取市场经济体制的做法。在一定条件下和一定范围内，基本制度、具体规章制度和体制可以互相转化。

机制，通常指制度机制，机制是从属于制度的。机制通过制度系统内部组成要素按照一定方式的相互作用实现其特定的功能。制度机制运行规则都是人为设定的，具有强烈的社会性。如竞争机制、市场机制、激励机制等。

从广义上讲，制度、体制和机制都属于制度范畴，既相互区别，又密不可分。总之，靠制度制约体制与机制，同时，体制与机制又对制度的巩固与发展，起着积极的促进作用。

城乡统筹发展的机制是对城乡统筹的动力、作用机理以及城乡统筹过程中各要素的相互关系进行研究分析，探索城乡统筹发展的路径。城乡统筹发展的机制创新就是要把城市和乡村放在平等的地位并尽可能考虑农业的特点，从法律和制度的层面建立长效稳定的建设发展和帮扶机制，突破城乡二元经济社会结构，纠正体制和政策上的城市偏向，保障城乡统筹顺利实现。

本文以体制机制创新为视角对湘潭市统筹城乡发展展开研究，首先阐明了城乡统筹发展体制机制创新的内涵和相互关系，分析了体制机制创新对城乡统筹发展的主要作用；其次分析了湘潭市统筹发展中存在的体制机制问题；最后有针对性地提出了湘潭市统筹城乡发展体制机制创新的相关建议。

关键词：湘潭市；统筹城乡发展；体制机制；创新 分类号：F320.3 文献标识码：A

引论

（一）研究的背景

近些年来，党和国家针对“统筹城乡发展”问题，不断有重大举措出台。2002年，党的十六大报告中提出“统筹城乡经济社会发展”是全面建设小康社会的重大任务。2003年，党的十六届三中全会提出要按照“五个统筹”的要求全面建设小康社会，将统筹城乡发展放在第一位。2004年，在党的十六届四中全会上，胡锦涛总书记提出了关于城乡统筹“两个趋向”的重要论断 。2005年，党的十六届五中全会提出“要从社会主义现代化建设全局出发，统筹城乡区域发展”，“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务”。2006年，党中央、国务院以科学发展观为指导思想，按照统筹城乡发展的要求，出台了《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》的一号文件。2007年6月，国家发展和改革委员会批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区。2009年，国务院专门针对重庆出台三号文件，即《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》

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与此相应，围绕此主题产生了大量的文章，在中国期刊网“学术趋势”的搜索栏中输入“统筹城乡发展”即可见证这一景象：

到目前为止，中国期刊网共收录以“统筹城乡发展”为主题的文章20000多篇，真可谓“蔚为壮观”。

尽管讨论城乡统筹的文章浩瀚如海，但是究竟应该如何去统筹城乡发展，却并没有形成共识。也就是说，中国在未来的若干年内如何统筹城乡发展仍旧是一个开放性的、有待进一步研究的问题。

（二）研究的目的

2011年8月以来，湘潭市为了落实《中共湖南省委、湖南省人民政府关于支持湘潭率先统筹城乡发展、实现韶山率先富裕的意见》（湘发【2011】9号）文件精神，做出了一系列工作部署，下发了有关文件，制订了两个率先规划（征求意见稿），各有关部门也从各自职能工作出发，对“两个率先”进行了研究，作出了工作安排。然而率先统筹城乡发展方面的系统研究、实证研究、案例研究仍然比较缺乏，这就给我们开展课题研究，为市委、市政府提供决策咨询服务提供了很大的空间。

紧密联系湘潭实际，围绕率先统筹城乡发展进行系统深入研究，既有重大的理论意义，更有极强的现实意义。通过充分发挥党校教员理论优势，扎实开展调查研究，掌握第一手资料，可以为城乡统筹理论研究提供大量生动鲜活的素材，拓展研究空间。同时，深入分析我市城乡一体化发展现状和率先统筹城乡发展的新要求，研究探索一条率先统筹城乡发展的新路径，这既是湘潭自身率先发展的需要，也能不负省委、省政府重托，为全省乃至全国城乡统筹出经验树样板。因此做好这一研究，将在学界和政界产生积极的影响。

（三）研究的方法

最近，笔者带领湘潭市委党校第31期青干班部分学员组成调研组，对湘潭市率先实现统筹城乡发展战略推进情况进行了认真调查。调研中，先后听取了市农办、市发改委、市统计局等市直部门有关情况的汇报，并深入到湘潭县排头乡、湘潭县梅林桥镇梅林村、岳塘区宝塔街道葩金村进行重点调研和走访，发放湘潭市推进统筹城乡发展的问卷调查表，与近100位乡、村干部及群众进行座谈交流，实地察看了当地农民集中居住区、农民拆迁安臵区、生活污水处理设施及乡村道路建设等情况。

第一章、湘潭统筹城乡发展机制创新的基本要求

党的十八大报告提出：要加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配臵，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。贯彻落实十八大报告的精神，湘潭统筹城乡发展机制要在以下五个方面实现创新突破。

（一）统筹城乡发展的领导工作机制

实施统筹城乡发展战略，必然要求进行统筹城乡发展的综合配套改革，而这一项改革是体制性的大变革，涉及面广、要求高，能否顺利实施、取得实效，关键在于组织领导、在于行政推进。

一是行政推动机制。坚持把建立健全组织领导体系作为首要任务来抓，建立由党委、政府主要领导任组长的领导小组，下设办公室及基础设施、公共服务等由分管领导任组长的专项工作组，定期召开例会、协调解决问题，形成党委领导、政府负责、部门协同落实、上下联动的推进体系。

二是试点带动机制。按照“因地制宜，边试边行，探索前进”的原则，根据城乡统筹发展阶段性特点，选择1-2个具有一定工作基础和面上代表性的乡镇先行试点、积累

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经验，由点到面，逐步推开。同时，建立专项督查、情况和进度报送、工作点评等制度，定期开展督促指导，及时总结推广好经验、好做法，推动形成比学赶超、奋勇争先的浓厚氛围。

（二）统筹城乡发展的公平导向机制

各种限制城乡协调发展的体制，导致了城乡居民在发展机会和发展成果分享权利上的不公平，是加剧城乡差距扩大化的重要原因。这就要求政府制定相关的公平导向政策，促进城乡协调发展落到实处。

一是公平的财政收支机制。在同等国民待遇的原则下，按受益原则在城乡居民间分配准公共品的非税负担，并应给予“三农”适度优惠；在公共品消费上，应逐步实行基本公共品城乡居民消费的均等化和一体化。

二是公平的社会事业发展机制。社会事业发展重点在基础教育，统筹城乡基础教育是统筹城乡发展的第一要务，也是实现城乡统筹发展的根本依托。要建立公平的城乡教育机制，彻底改革当前基础教育资金运作机制，统筹安排城乡基础教育资金，加大各级财政投入力度，重新构建农村教育体系。通过加强教育和技能培训等形式进行人力资本投资，补偿城乡间教育发展的代际公平，让城乡孩子在同一起跑线上成长。

三是公平的城乡居民户籍机制。取消农民工转化为城市产业工人和市民的体制性障碍，降低进城门槛，逐步放开农民工选择定居城镇的方便之门。在住房、就业、社会保障、社会管理等方面推进与户籍制度相关的配套改革，取消对农民工的歧视政策，使之逐步获得平等发展的权利。

四是公平的就业竞争机制。以农民工权益保护为重点，加强城乡劳动力市场秩序建设和相关监督，创造公平的就业竞争环境，是政府义不容辞的责任。不断完善城乡劳动力平等就业的相关政策，引导和支持服务于劳动力市场的各类中介服务机构健康发展，支持农民工组织起来维护自身合法权益，尽快形成公平的劳动力市场体系。

五是公平的城乡社会保障机制。建立健全面向所有非农产业就业人员的失业保险和医疗保险制度，加大吸收农民合同工参加养老保险的工作力度，使农民工和城镇居民享有同样的权利；加大财政支持力度，不断增强新型农村合作医疗保障水平，扩大新型农村养老保险覆盖面，进一步提高农村最低生活保障标准，逐步缩小城乡社会保障差距。

（三）统筹城乡发展的推拉动力机制

正如内因是事物发展变化的根本原因，外因通过内因起作用一样，无论是支持城乡统筹发展的制度还是政策，都需要把调动农民和乡村干部的积极性作为工作重点，并最终转化为乡村内部的动力机制，才能真正推动城乡共同发展。

一是农村干部积极性激发机制。推进乡镇政府管理体制改革，转变政府职能，重视农村基层干部的培养和提拔，科学制定规划，明确工作思路，完善规章制度，落实工作责任，确保各项措施的有效实施，形成一级抓一级、层层抓落实的有效工作机制。

二是农民主体作用发挥机制。大力发展农村各类经济合作组织，组建以老干部、老党员、老教师、老退伍军人和老模范为骨干的“五老”村务咨询会，为农民发挥主体作用搭建平台，从农民最关心、最直接、最现实的利益抓起，让农民真正感受到自己是新农村的建设者和受益者，增强他们建设家园的责任感，使新农村建设的各项主张变成村民的自觉行动。

三是农村经济发展机制。结合各地产业和资源的特点，不断完善农业社会化服务体系，以建立规模化、标准化的农产品生产基地为突破口，积极培育和发展优势产业和特色产业，形成以农产品为基础的产业链，实现农业产业战略转型，以农业特色产业的发展壮大为支撑，形成新的经济增长点，扩大农民就业，增加农民收入，促进农村经济快速发展。

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四是农村发展人才培养机制。大力加强农村义务教育、农村职业教育和对农民的专业技能培训力度，努力提高农民的思想文化水平，增强他们自我发展的能力。同时，加强城市文化与农村文化的交流与整合，把培育新型农民与引进人才有机结合起来，鼓励、支持和引导城市高层次人才到农村去发挥聪明才智、施展人生抱负，切实增强农村经济社会发展后劲。

（四）统筹城乡发展的互动交流机制

工业经济的快速发展、总量的持续扩张和城市规模的不断扩大、功能的日益完善，为工业反哺农业、城市支持农村奠定了物质基础。把城市的人才、研发能力、科学技术和工业产品的优势与农村自然环境和产业特色有机结合起来，在共同发展、实现双赢中，建立健全高效、完善的工业反哺农业、城市支持农村的引导机制。

一是工业带动农业机制。坚持走新型工业化道路，在产业集聚提升，推进科技创新中壮大本地工业实力的同时，大力扶持发展本地产业关联度大、市场竞争力强、辐射带动面广的农业龙头企业，提高它们对本地农产品资源的消化能力、对农户的带动能力和市场竞争能力，以工业经济的快速发展带动农村经济的快速发展。

二是城市促进农村机制。优化城乡空间结构，加快完善城乡规划体系，按照乡镇总体规划和村庄（社区）建设规划全覆盖的要求，科学确定功能分区，合理划分禁建区、限建区和适建区，做到 “中心城区—城镇—农民社区”分层次推进，在水、电、路等方面实现城乡“无缝对接”，着力培植城乡产业良性互动的发展载体，为转移农村富余劳动力提供了良好的平台；加大对集镇的扶持力度，不断强化集镇管理水平，完善集镇各项功能，壮大镇域经济实力，吸引人流、物流、资金流向乡镇聚集，提升集镇对农村的带动能力和产业聚集能力。

三是城乡人才交流机制。完善城市干部在任职期间到农村挂职政策，探索建立农村干部到城市跟班学习制度，让他们学习先进的管理理念和方法；进一步完善各类“下乡”活动，并形成长效机制，组织知识分子和技术人员组成培训、文化、医疗、技术等小分队，深入农村进行知识培训和技术服务。

四是机关部门和企业帮扶机制。进一步加大结对帮扶力度，把机关部门和企业在人才、技术和管理方面的优势与农村产业和资源的优势结合起来，以发展农村“物业和产业”，促进农民“就业和创业”为着力点，在城乡间建立起良好的合作、协作关系，共同建设新农村。

（五）统筹城乡发展的考核奖惩机制

研究城乡差距、掌握城乡统筹发展的现实综合水平，对于实现城乡统筹发展和改善民生，具有重要意义。

一是统筹城乡发展的考核指标。城乡统筹是一个综合性概念，仅仅用收入、消费、思格尔系数等因素难以全面综合地反映城乡统筹发展程度。以可比性和可操作性为原则，选取主要成分对城乡发展水平进行综合性评价，如农村和城市居民收入比、城市和农村思格尔系数比、农村和城市居民拥有的耐用品平均比，二产三产业与一产业比、农村和城市居民消费比、农村和城市居民年末储蓄比等六个指标来衡量城乡差距，反映城乡统筹综合水平。

二是统筹城乡发展的评估机制。把统筹城乡发展列入对干部的政绩考核，并建立科学的政绩评估机制，党组织的考评与群众的评价相结合，把群众对当地统筹城乡发展的认可度和满意率作为考核统筹城乡发展评价指标的重要内容。

三是统筹城乡发展的奖惩机制。对统筹城乡发展工作政绩突出的优秀领导干部，要大张旗鼓地给予表彰和奖励；对在统筹发展工作中存在严重问题的干部，要进行严肃处理。

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