时受到冤屈，要求政府给其平反和补偿的；还有一种是精神病上访。

非治理型上访在2001、2002年仅有1起，在2007、2008年共发生了76起，成为基层信访部门工作重点。这类上访诉求的内容超越了基层政府的权限，上访者要求的内容无法解决，信访考核中的“属地原则”，要求基层政府不得不直面这种类型的上访，耗费了基层政府大量的人力物力。比如，在国家召开两会期间，基层政府迫于工作压力，或者通过给好处“安抚”一些上访老户，或者通过专人“盯防”来制止老户上访，这类事件频频被媒体曝光炒作，基层政府被扣上“侵犯农民权利”的帽子，实际上是对农民上访的误解，也是对基层政府的误解。 （二）东县农民上访新形势

基于上述四个类型，分别对每种类型农民上访进行统计（见表3），发现东县农民上访情况出现了两种新形势。

新形势之一：农民上访总量的剧增。与2001年、2002年相比，2007与2008年的上访总量增长了100%以上，农民上访没有随着税费取消减少，反而呈现出爆炸式增长的趋势，这说明当前农民上访不仅仅是对“农民负担过重”的“抗争”，引发农民上访有其它方面的原因。对此，在东县政府部门工作的孙敬林先生解释说，农民上访作为一种“抗争”现象，必须满足两个假设：国家对农民的“剥夺”与农民权利意识的兴起，而当前这两个假设都是不成立的，一是取消税费之后，切断了各级政府向农民收费的渠道，并以各种渠道向农村进行转移支付，二是在逻辑上讲中国农民也不可能以税费改革为界，突然爆发出权利诉求[20]。孙敬林的反思很有说服力，东县农民上访新的形势说明学界传统的“抗争”解释框架不能解释当前的农民上访问题。

新形势之二：农民上访类型的变化。从农民上访类型上看，税费改革前后，每种类型上访所占的比重也发生了变化。下面分别对2001、2002两年与2007、2008两年农民上访的总和，进行分类，对比税费改革前后农民上访类型的变化，见图1、图2。

与税费改革之前相比，抗争型与揭发型上访所占的比重都呈下降趋势，尤其是抗争型上访基本消失了，与此相对的是求助型与非治理型上访呈增加了。另一个方面，与税费改革前两年相比，农民上访总量增加了307起，其中有303起为求助型上访和非治理型上访。[21]

从上述两种形势中，可以得到一个基本判断是，农民上访问题没有随着取消税费而缓和，反而出现激化的趋势，并在性质上发生了变化。

四、农民上访形势变化趋势

（一）农民上访变化趋势

从对上访的分析中可以看出，税费改革前后的农民上访形势发生了变化，下面分别对比税费改革前后，每种类型农民上访的变化趋势（见表4），并分析这种变化趋势所反映出来的基层治理情况。

（二）农民上访形势反映的基层治理状况

状况之一：中央合法性提高。抗争型上访是以国家政策为指向的，发生此类上访说明中央政策的不合理性或者说得不到农民的认同。抗争型上访的大幅度减少，说明国家政策的合理性提高以及农民的认同程度提高。

多数抗争型上访是农业税费政策与计划生育政策引起的，其变化也与这两项政策变化有关。一方面，农民生育观念的变化，自动地化解了计划生育工作所产生的对抗性关系；另一方面，国家于2005年左右开始全面取消农业税费。与此同时，国家开始加大对农村的资源输入，提出了新农村建设的发展战略，将农村纳入国家经济社会建设的视野。

取消农业税费以及惠农政策的实施，反映了在国家与农民之间关系的战略性调整，即从资源“汲取”关系到资源“输入”关系的转变。这种战略调整带来的直接后果是，中央的合法性空前的提高。我们在农村调研时，经常会听到农民感叹说：“现在的政策真是好啊，不仅不收钱还向农民发钱，这是历朝历代没有的事情。”因此，抗争型上访大幅度减少。

状况之二：基层体制规范化改革的效果有限。揭发型上访的矛盾焦点是乡村两级组织，揭发型上访发生的原因是基层治理不规范，即乡村两级干部滥用权力或者扭曲国家政策所造成的。从量上看，揭发型上访是四种上访类型中最为稳定的一种上访，税费改革前后变化不大，这说明了税费之后的基层体制改革并没有起到明显的效果。税费改革之前，乡村干部利用征收税费的机会，增加向农民的摊派，以权谋私，引发揭发型上访；税费改革之后，伴随国家惠农政策而来的大量资源输入，又给了乡村两级捞好处的机会，并引发上访。

状况之三：基层治理效果下降。乡村两级组织的基本功能是要维护地方社会秩序，包括社会治安、调解矛盾、社会救济、组织生产、提供公共品等。如果说抗争型上访与揭发型上访是由国家政策和基层组织的“恶”的一面引发的话，那么，求助型政府就是诉诸于基层组织的“善”。农民在生活中会碰到各种各样的困难，在生产中也存在“一家一户不好办或者办不好”的事情，在此情况下，农民首先想到的就是“找政府”。

求助型上访一直是四种类型上访中数量最多的一种类型，说明了农民对于基层组织强烈的“善治”诉求，也说明了我国农民对于基层组织的依赖性。从税费改革前后的对比来看，税费改革之后，求助型上访增长了200%，反映了基层组织治理能力的弱化，即原本属于基层组织能够解决的问题现在却无法得到解决，农民只好到政府去上访。 状况之四：基层政府被农民上访所“反制”。税费改革之后，原来不存在或者很少存在的矛盾，当前演变成为上访问题，严重地困扰着基层政府。比如，精神病上访、渋法涉诉上访、无理上访、历史遗留问题上访等，这些上访既不是基层政府引起的，也不是国家政策变化引起的，而是由于中央加大对基层政府信访问题考核力度而引发的。在上访问题上实施“一票否决制”，“维稳”成为基层政府的软肋，农民就抓住这条软肋，使得上访变成最为有效的一种救济渠道，这就是“非治理型上访”产生的原因。 比如，一些牵扯到法律纠纷的矛盾，本来是要走司法渠道解决的，但农民却选择成本较低的信访渠道，引发大量的涉法涉诉性质的上访。还有些村民甚至利用上访来要挟政府，企图通过上访来谋求低保指标，出现了以谋利为目的的上访[22]。在东县调查时，政府官员告诉我说，每到“两会”期间，政府就要派出专职干部陪一些上访老户进行“聊天”、“喝茶”、“打牌”等活动来安抚他们，避免这些老户进京上访。在安徽省芜湖市调研时，当地的干部告诉笔者说，每到“两会”期间，政府要组织一些上访老户到黄山去度假，要靠这种方式“维稳”。 （三）农民上访形式变化的四重原因

1．社会基础性原因。近年来，随着打工经济的兴起，农民流动性增加，国家法制社会建设进程的推进，村民之间传统的社会关系受到了冲击，农村社会传统的伦理规范逐步式微，传统的化解人与人之间矛盾的机制丧失了。这种趋势反映了农村熟人社会的解体，导致了基层社会矛盾增多，矛盾性质变化，这构成农民上访的前提。

依靠血缘结构与人际关系而维持基层社会秩序构成了基层治理最重要的力量，传统的村庄精英，如地主、士绅等皆可以看作是这种力量的人格化表现。而现在当地的村民经常说“现在大家都讲狠，不讲情面，有人明明不讲理，有人就是要横起来做坏事，就是没有人来说理”。农民讲狠就是“讲拳头”，“拳头硬，说话就能算数”。从“讲理”到“讲狠”，反映了基层社会治理规则的变化。在传统的社会秩序中，理就是各种行事方式的依据，是维持秩序的抽象原则。现在“拳头”既是行事的方式，也构成了农民行事的依据。

通过社会化，农民告别了“祖荫”，个人利益不再服从于家族的利益，个人生命的意义也不再是从家族那里获得，社会化机制使得农民有机会形成了独立的人格。当农民普遍地从“差序格局”的网络中“解放”出来，村庄的社会关联就会降低，农民的认同与行动单位就会缩小，农民在村庄公共性事物上无法达成共识，最终会改变村庄治理的面貌。

尽管经历了社会化进程，但是当前的农民并没有形成独立健全的人格，在基层治理中表现为阎云翔所言的“无公德的个人”。费孝通先生说“中国的道德和法律，都因之的看所施的对象和‘自己’的关系而加以程度上的伸缩”。社会化进程打破农民通过私的关系建构的社会网络，在农村社会中出现了“自己人”范围急剧收缩的现象，社会化的结果是农民从具有“公”的意义的网络中跳出来。与此同时，基于“维系着私人的道德”传统，农民的人格中不具有普遍性道德因素，农民自私自利的一面失去了人际网络

的约束，被彻底地释放出来了。

村庄内部缺乏“黑着脸说直话”的权威人物。在传统的乡村社会中，农民可以通过唾沫星子、舆论压力去制止那些贪占集体便宜的人，也可以通过污名化、边缘化的方式去制裁这样的人。总体而言，在原子化的基层社会中，传统的维持熟人社会秩序的一套规则正被村民所“遗忘”，村庄内生的治理力量失去了社会基础。

对农民上访的影响：农村熟人社会关系瓦解，导致矛盾增多，矛盾无法在村庄内部化解，这构成农民上访的前提条件。

2．基层组织改革的原因。2003年后，河南省启动了与税费改革相配套的基层组织改革，改革的内容主要包括以下两个方面。

改革内容之一：改革乡镇机构。在税费改革之前，乡镇一级的各个部门和机构都参与到了征收农业税费这一中心工作中去了。有些机构的主要领导干部要包村完成税费工作，有些机构人员要被抽调到税费征收“小分队”中去，直接入户征收税费。取消农业税费之后，税费征收工作不存在了，围绕征收农业税费这一工作目标而形成的乡镇内部组织方式发生改变，领导干部从征收税费工作中抽身，税费“小分队”也被取消了。 改革内容之二：精简机构人员。1990年代后，随着税费负担的加重，征收税费的难度也越来越大了，征收过程中出现了越来越多的“钉子户”，面对这种情况，乡村两级必须通过增加人员来提高征收税费的能力，结果导致乡村两级组织膨胀。在东县调查时发现，当地乡镇工作人员在税费改革之前一度达到近200人，而一些不到2000人的村庄的村干部（包括小组长）数量高达15人，并且，在乡镇与行政村之间还成立了管理区，配备一定数量的干部。这些干部都是要靠“乡提留与村统筹”来发工资的，乡村两级人员膨胀的结果是要进一步加重农民负担。如此一来，就形成了农民负担加重与基层组织膨胀的恶性循环。税费改革之后，这一恶性循环结构被打破，顺理成章地要精简人员了。当前，东县下面乡镇机构人员数量约80人左右，而村一级保持在5人左右。税费改革之后的基层组织改革，对于农民上访形势造成两个方面的影响。

积极方面的影响：由征收农业税费所引起的“针对村级类上访”与“针对乡级类上访”减少，缓解了“揭发型上访”的增长趋势。

消极方面的影响：基层组织改革削弱了基层治理能力，导致了大量农村社会事务得不到有效处理，农民生活中碰到的困难找不到干部解决，造成了“求助型上访”的急剧增长。

下面仅以“公共品类上访”来说明这个问题。2001年与2002年“公共品类上访”分别是3例和1例，而2007年与2008年分别为16例和9例。农村公共品主要包括道路、水利等，税费改革后国家加大了对于农村公共品的资金投入力度，却导致了此类上访的增加，说明了农村公共品供给情况不仅没有得到改善反而是恶化了。2007年7月份，笔者在河南汝南县调研，正赶上一场暴雨，导致涝灾，笔者调研村的3000亩玉米被淹，据当地农民估计，当年玉米产量至少减半。该村的支书非常痛心地告诉笔者，税费改革之后，基层干部手中既无财力也无权力，调不动农民了，取消了小组长之后，村民没有了“领头人”，失去了组织，一家一户解决不了排涝问题，最终导致全村当年至少要损失上百万元。取消税费之后，全国大部分农村的基层组织都弱化了。不仅村干部普遍地减少了，而且全国大部分村庄的小组长也被取消了。河南省光山县的杨村有10个村民组，共1100余人口。在90年代，该村有6个村干部，10位小组长。取消税费之后，全