行政权力行使的强制性手段主要有：（1）行政规划。（2）行政命令。（3）行政征收。（4）行政处罚。（5）行政强制。

确切地说，行政管理的强制性手段仅仅是保障社会规范的效力、实现行政权力主体的目的和利益的手段。行政权力使用强制力的合理性离不开它的准确性和有效性。

2、非强制性手段

比较而言，在行政管理中，非强制性权力更容易被社会成员所接受，更能有效地实现行政管理的目的。常见的非强制性权力的行使有（1）行政指导。（2）行政合同。

行政管理中强制性权力与非强制性权力并存，两者相互影响，相互作用，它们之间的关系是：强制性权力是行政管理机构正常运作的基础性条件和基本保证。非强制性权力则是具体管理过程中占主导地位的手段，而且，非强制性权力作用的范围不断扩大。

第三节 依法行政与行政权力

一、依法行政的概念

依法行政是现代法治观念的重要内容之一。依法行政的基本含义在于国家行政机关的一切行政活动都必须要有法律依据，都必须依法进行。

依法行政的实质是要解决行政如何依法或者说法律如何制约行政的问题。法律对行政的规范是多方面的，其主要内容有：

第一，限定行政机关权力范围

第二，限定行政机关权力行使规范 第三，制裁行政机关违法行政行为

第四，这是行政权力运作机制自身调控的要求

二、依法行政的意义和具体要求 1、现实意义——四个有利于

第一，依法行政有利于规范行政机关及其公务员的行为，减少和克服主观随意性。 第二，依法行政有利于规范社会公众行为，维护社会秩序和社会安定。 第三，依法行政有助于保护公民的合法权益。

第四，依法行政有助于加强廉政建设，遏制公务员的腐败行为。 2、政府依法行政的具体要求

合法行政；合理行政；秩序正当；高效便民；诚实守信；权责统一。

三、限制对行政权力的滥用

（一）行政权力滥用的表现

行政权力的滥用是行政主体在行使权力过程中所产生的违背行政根本目的的某种结果和现象。其主要表现有：1、追求不正当目的。2、不相关的考虑。

(二)行政权力的制约机制

对行政权力的制约应该是一项系统工程，这就要求我们在完善行政权力的同时，必须确立一套完善合理的制约机制，以求最大限度地防止随时可能出现的行政权力的滥用。

制约机制首先包括行政权力的自律机制，即行政权力自身所应具有的防范措施与制度等；还包括他律机制，即其它国家权力以及社会公众对于行政权力的制约。

对行政权力的法律控制主要从三方面来保证：一是强化行政权力的法律约束；二是严格行政权力运用的合理要求；三是通过行政法制监督，加强控制。

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（三）构建科学的权力制约机制

在中国，科学的权力制约机制的构建，其根本症结在于要在政府系统内部构建权力制约机制。为了构建科学的权力制约机制，必须把目前行政权力运行中存在的问题作为分析的起点。

1、中国行政权力运行中存在的主要问题

从我国政府施政的实际情况看，目前行政权力运行中存在的问题，直接导致了权力腐败的滋生，究其根本，是权力内部制约的缺失或制约力度明显不足的结果。

（1）权力和责任的安排不尽合理。（2）权力运行的程序欠缺规范透明。（3）权力运行的法制化程度不高。

2、对行政权力制约的具体途径 （1）推行分工制衡。（2）强化行政责任。（3）健全程序规则。（4）加强法制建设。 3、重点构建以下权力制约机制

（1）加快行政审批制度改革，实现制度创新。（2）深化财税和投融资体制改革，加强资金监管。（3）推行招投标制度，规范招投标行为。（4）完善行政决策和立法制度，把预防权力腐败寓于决策之中。

问题与思考：

1、试论行政权力行使的基本原则和手段。

2、试论限制行政机关和行政人员滥用行政权力的重要性和途径。

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第五章 公共行政决策

第一节 公共行政决策概述

一、公共行政决策的含义

行政决策是指国家行政机关发挥行政管理职能做出处理国家公共事务的决定。它一般包含三方面的意思：首先，行政决策是政府的一种行政行为，其性质具有国家法定的行政权力。其次，行政决策是所有行政机关的重要功能，既要体现国家意志，又要反映自身制度化和组织化的行为。再次，行政机关在做出处理公共事务的决定时，应当遵循行政管理活动程序，对所解决的问题，根据事物发展的客观规律拟定多种方案，并选择一个满意的方案依法付诸实施。

二、公共行政决策的特点和类型

（一）行政决策的特点

行政决策具有区别于其它管理决策的特征：第一，行政决策具有权威性。第二，行政决策主体具有合法性。第三，行政决策程序的合法性。第四，行政决策的内容具有广泛性。第五，行政决策具有公共性。第六，行政决策具有非赢利性。

（二）行政决策的类型

行政决策的类型很多，决策类型划分的意义在于对不同的决策类型采用不同的分析方法。根据不同的分类标准与方式，可以划分出多种不同类型的决策。

1、程序化决策和非程序化决策

按照决策对象具体情况的不同，可以分为程序化决策和非程序化决策。程序化决策又称常规决策、例行决策或重复性决策，指的是在行政管理中定型的、重复出现的决策，因而是有法可依，有经可取，有章可循的决策。这种决策的特点是具有方法和程序上的重复性，甚至定型化。非程序化决策又称非常规决策、非例行决策或一次性决策，指的是针对偶发事件或首次出现的问题无常规可循的决策。

2、战略决策、策略决策和战术决策

按照决策涉及问题的规模和影响的不同，可把决策分为战略决策、战役决策和战术决策。

战略决策是指一定时期内，在政治管理活动中具有全局性、方向性和原则性的重大决策。策略决策是为了保证战略决策实现而做出的局部性或阶段性决策，是战略决策的延续和指令化。战术决策则是有关具体方法和步骤的决策。具有较强的技术性与操作性，主要与基层组织相联系。

3、确定型决策、风险型决策和不确定型决策

按照决策的约束条件与后果的不同，可以把决策分为确定型决策、风险型决策和不确定型决策

确定型决策是指决策问题所面临的客观条件是相对确定的、决策目标明确、要解决的问题相对简单，每种方案只有一种结果，而且这个结果在决策者看来是确定的。风险型决策也称统计型或随机型决策。它是指决策条件中包含不可控制的因素，每种方案的结果都因为不可控制因素的作用而不止一个，到底哪种结果出现无法确定，但是决策者能够估计出在不同状态下分布的概率，必须冒一定风险去进行选择。不确定型决策是决策面临的自然状态和决策的结果都不能确定，从而没有把握选择方案的决策。

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4、经验决策与科学决策

按照决策者的决策方法的先进程度，可以把决策分为经验决策和科学决策

经验决策是决策者根据以往的经验、知识、习惯做法、胆识和直觉来认识和判断决策对象、决策环境而做出的决策。科学决策就是以科学思考、科学预测和科学计算为依据的现代决策。

三、公共行政决策在行政活动中的地位和作用 1、行政决策是搞好行政管理的前提

行政管理活动蕴涵着行政领导、沟通、协调、控制、决策、执行、监督等多种功能。在所有这些功能中，行政决策是最重要的、最主要的一项功能。

２、行政决策是行政管理的关键环节

行政决策正确与否，是行政管理成败的关键，而行政管理的成败又对国家、社会的发展产生重大影响，甚至影响到国家的兴衰存亡。

３、行政决策贯穿于行政管理的全过程

国家行政机关的管理活动常常是以发现问题或提出问题开始，接着进行调查研究，然后决策、执行，最后是检查总结效果。每一步骤都有信息反馈，对决策提出这样那样的要求。

第二节 公共行政决策过程与原则

一、行政决策的基本过程

（一）发现问题、确定目标

这是整个决策程序的起点。决策的过程就是认识问题、解决问题的过程。

所谓决策目标是决策者基于自身需要和社会提供的可能而设想出的一种希望状态。在明确了决策问题之后，就要设定决策目标，目标是政策方案的灵魂。

（二）科学设计、拟订备选方案

决策方案是基于对错综复杂的社会因素、社会关系的分析而获得的实现决策目标的途径和办法。因此，在整个决策过程中，能否设计出各种有效的方案对于整个决策工作来说十分重要。1、行政决策方案的特征（1）多样性和适当性（2）排斥性（3）多因素性

2、设计方案的步骤

设计方案的步骤，包括如下两个方面：一是设想出一项决策可能有多少个方案，以及每一个方案的初步轮廓；二是对方案的具体措施和细节进行具体确定。前者简称初步设想；后者简称具体设计。

（三）综合评估、抉择方案

设计方案出来后下一步就是抉择活动。选择方案是行政决策的关键，是指从若干备选方案中分析比较、评估权衡的基础上，选出或综合出一个最佳方案，形成决策。决策水平如何，取决于决策者的选择。对方案进行选择的标准有：

（1）合法性，（2）合目的性，（3）效益性，（4）可行性，（5）协调性。

（四）实施反馈、完善方案

为了证明人们的主观设想是否符合客观实际，就必须对决策者择定的决策方案进行

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