避免而导致危害结果的发生；后者在主观上一般是故意，即明知渎职行为会发生危害后果而希望或者放任这种后果的发生。

问：以?集体研究?形式实施的滥用职权、玩忽职守行为是否属于违纪？如何追究有关人员责任？

答：这是现实中的一个难题，在集体滥用职权或者玩忽职守的情形中，一些行为人常常以?集体研究?为?挡箭牌?，推脱个人责任。实践中，有的纪检机关主张根据谁决定、谁负责的原则，追究相关人员的纪律责任，但党内法规及国家法律法规并未就此作出明确规定，出现了认定的无依据性。同时，在?集体研究?形式下，责任是分散的，而滥用职权、玩忽职守没有单位违纪，导致难以追究相关人员的责任。

司法实践中，2013年1月9日起实施的?最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）?规定：?以‘集体研究’形式实施的渎职犯罪，应当依照刑罚分则第九章的规定追究国家机关负有责任的人员的刑事责任。对于具体执行人员，应当在综合认定其行为性质、是否提出反对意见、危害结果大小等情节的基础上决定是否追究刑事责任和应当判处的刑罚。?

这一司法解释不仅明确规定在以?集体研究?形式实施的渎职犯罪中，应追究相关人员的刑事责任，还给出了如何追究的办法。根据犯罪是严重违纪的原则，以?集体研究?形式实施的滥用职权、玩忽职守行为属于违纪，并可参照上述司法解释的规定追究相关人员的责任。

十七、案情简介

李某，中共党员，A镇镇长。

2012年春节前，为使县财政局违反政策向镇政府拨款，李某安排镇政府办公室主任张某，以单位名义给县财政局12名工作人员送去?过节费?，每人4000元，请他们在拨款时予以关照。据调查，所送钱款来自李某在镇政府设立的小金库。

分歧意见

关于相关行为如何定性，存在三种不同意见：第一种意见认为，李某安排张某给县财政局工作人员送?过节费?，属于送礼行为，构成挥霍浪费违纪；第二种意见认为，李某行为构成行贿违纪；第三种意见认为，李某设立小金库，构成其他违反财经纪律违纪。同时，其使用小金库款项行贿，A镇政府构成单位行贿违纪。对李某的党纪责任，应依据?中国共产党纪律处分条例?（以下简称?党纪处分条例?）第二十五条合并处理。

评析意见

我们同意第三种意见，具体分析如下。

（一）李某行为不构成挥霍浪费违纪

挥霍浪费违纪行为，是指党和国家工作人员或者其他从事公务的人员挥霍浪费公共财产的行为。

根据中央纪委?设立?小金库?和使用?小金库?款项违纪行为适用?党纪处分条例?若干问题的解释?（以下简称?解释?），使用小金库款项送礼的，对有关责任人员，依照挥霍浪费违纪追究责任。

关于第一种意见，焦点问题是李某行为属于送礼还是行贿。如果为送礼，则对其按挥霍浪费违纪追究责任；如果为行贿，则不按挥霍浪费违纪追究责任。

至于如何区分送礼与行贿，关键是看行为人主观上是否具有谋取不正当利益的目的。本案中，李某之所以给县财政局工作人员送?过节费?，是为了使他们在违反政策向镇政府拨款时予以关照，具有谋取不正当利益的目的，因此其行为不属于送礼，不构成挥霍浪费违纪。

（二）李某不构成行贿违纪，A镇政府构成单位行贿违纪

在明确李某行为不属于送礼，不构成挥霍浪费违纪后，另一个焦点问题是，本案属于个人行贿还是单位行贿。

关于个人行贿和单位行贿的区别，主要有两个。一是主体不同。前者的主体是一般主体，即具有责任能力的党员；后者的主体是特殊主体，必须是党和国家机关、国有企业（公司）、事业单位、人民团体。二是主观故意不同。前者在主观上是为个人谋取不正当利益，体现的是个人意志；后者在主观上是为单位谋取不正当利益，体现的是单位整体意志，具体表现为单位决策机构或决策者对行贿的性质、目的及后果具有明确的认识和追求。

本案中，李某身为A镇镇长，属于单位决策者，其个人决定代表单位。另外，其向县财政局工作人员行贿，是为了使县财政局违反政策向镇政府拨款，是为单位谋取不正当利益，因此本案属于单位行贿而非个人行贿。

另外，依据?解释?，有设立小金库行为的，对有关责任人员，依照其他违反财经纪律违纪追究责任。同时，有设立小金库或者使用小金库款项行为，并且有?解释?规定之外的其他违纪行为需要合并处理的，对有关责任人员，依照?党纪处分条例?第二十五条追究责任。

本案中，李某在镇政府设立小金库，构成其他违反财经纪律违纪，同时，其安排张某向县财政局工作人员行贿，A镇政府构成单位行贿违纪。在上述两个行为中，李某均是主要责任者，应依据?党纪处分条例?第二十五条追究其党纪责任。

十八、问：如何区分私分国有资产违纪和共同贪污违纪？ 答：私分国有资产违纪行为，是指党和国家机关、国有企业（公司）、事业单位、人民团体，违反有关规定以单位名义将国有资产集体私分给个人的行为。

贪污违纪行为，是指党和国家工作人员或者受委托管理、经营国有财产的人员，利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非

法占有公共财物的行为。其中，共同贪污违纪行为，是指两人以上共同故意贪污的行为。

从一定意义上讲，私分国有资产违纪是从贪污违纪中分离后形成的一个独立违纪形态，和共同贪污违纪有着许多相似之处。特别是两者侵犯的都是公共财物，而且又可能都表现为多个行为人共同主导了违纪行为。因此，私分国有资产违纪行为和共同贪污违纪行为在实践中容易混淆。一般来说，应从以下方面予以区分。

一是主体不同。私分国有资产违纪是单位违纪，其主体是党和国家机关、国有企业（公司）、事业单位、人民团体。而共同贪污违纪是自然人违纪，其主体比较复杂，有时是两个或两个以上党和国家工作人员或者受委托管理、经营国有财产的人员的组合，如上下级共同贪污；有时是党和国家工作人员或者受委托管理、经营国有财产的人员和非党和国家工作人员或者受委托管理、经营国有财产的人员的组合，如某非国家工作人员与某国家工作人员勾结，共同非法侵占公共财物。

二是主观方面不同。私分国有资产违纪行为的主观意志是单位的集体意志，一般表现为经单位集体研究决定或者由单位有关负责人员决定实施。而共同贪污违纪行为的主观意志是数个自然人的个体意志，一般表现为几个自然人合谋非法占有公共财物。

三是行为方式不同。私分国有资产违纪行为是以单位名义进行的，受益人为单位的部分或多数成员，因此其一般是公开或半公开进行的。而共同贪污违纪行为是利用职务上的便利，通过侵吞、窃取、骗取等方式进行的，多为秘密为之，不具有公开性。实践中，准确把握这一点，具有重要意义。因为，有时会遇到这样的情况，即某个单位不是由成百上千人组成，而仅仅由数十人或几个人组成。此时，私分国有资产的行为体现的是集体意志，还是几个人的个人意志便不易区分，一般借助于分析违纪行为的行为方式来区分是何种违纪。如果为公开进行，则一般认定为私分国有资产违纪，如果为秘密进行，则一般认定为共同贪污违纪。 十九、某干部：党和国家工作人员利用职务上的便利非法收受他人财物，