完善我国教育督导制度应处理好几对关系

教育督导制度是《中华人民共和国教育法》规定的我国基本教育制度之一，是现代教育管理体系的重要组成部分。20世纪80年代中期以来，随着我国教育督导制度的恢复重建，教育督导工作不断得到加强和改善，有效地推进了基础教育的改革与发展。但总体而言，我国的教育督导工作依然存在一些明显的弊端———教育督导机构设置不合理、教育督导队伍力量薄弱、教育督导工作的具体实施缺乏法律保障，这在很大程度上影响了教育督导功能的充分发挥。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（征求意见稿）站在“转变政府教育管理职能”的高度把教育督导制度作为教育国家中长期改革和发展的“保障措施”。《规划纲要》第二十章指出，要完善督导制度和监督问责机制：制定教育督导条例，进一步健全教育督导制度。建立相对独立的教育督导机构，独立行使督导职能。健全国家督学制度，建设专职督导队伍。坚持督政与督学并重、监督与指导并重。加强义务教育督导检查，开展学前教育和高中阶段教育督导检查。强化对政府落实教育法律法规和政策情况的督导检查。建立督导检查结果公告制度和限期整改制度。第二十一章也指出，省级政府教育统筹综合改革试点要加强教育督导制度建设，探索督导机构独立履行职责的机制。应该说，这些保障措施的出台将改变教育督导“金牌子、空壳子、老头子、没位子”的边缘化地位。

为有效发挥教育督导制度的监督保障作用，建议《规划纲要》（执行稿）能厘清以下几对关系：

一、教育督导机构和教育行政部门的关系

目前，全国的教育督导机构主要有三种设置形式： 一是教育督导机构设立在教育行政部门内，隶属于教育委员会（或教育局）编制，但比教育委员会的其他职能部门地位略高。它虽然直属教育委员会领导，但同时又是由政府授权、享受代表政府对下级政府的教育工作进行督导的权力。二是教育督导机构就是教育委员会（或教育局）的一个职能室，权力来源于教育行政部门。 三是教育督导机构作为与教育委员会（或教育局）平行的机构，教育督导机构的主要负责人由教

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育委员会或教育局领导兼任。

虽然《规划纲要》提出“建立相对独立的教育督导机构，独立行使督导职能。”但“相对独立”是一个模糊概念，建议明确教育督导机构的设置形式：成立国家教育督导委员会或国务院教育督导局，由国务院分管教育的领导同志任主任，同时任命专职副主任等。否则督导机构很难严格落实问责制。即使有一些充满理想的督学敢于碰硬，最后只会像变法的商鞅落一个“五马分尸”的悲烈下场。

二、教育督导机构和教育评估院的关系

以上海为例中国教育改革和发展纲要》提出评估中介的政策思想，上海成立中介性的教育评估院已有十多年了, 但评估机构市政府机构改革的产物，是政府教育主管部门行政内部委托性的组织，是被异化\中介\或\第三方\。主要表现在：第一，独立性不强。上海市和各区县的教育评价中介机构大多是官方办的评价机构，它们在评价中发挥了一些作用，但对政府的依附性较强，政府对这类中介机构干预过多，评估项目一般是由市教委基教处和评估事务所联合发文。第二，职能不清。评价中介机构对学校的评价还没有转向以诊断为主的形成性评价，而多限于终结性评价。第三，透明度不够。中介机构还没有完全做到评价结果公开社会，接受监督。第四，专业化水平不高。由于收取的经费有限，评估院往往是有评估项目时临时聘请一些离开工作岗位退休多年（有的甚至是退休十几年），平日赋闲在家的老同志，由于他们对教育信息的处理往往是已经形成定论的滞后于教育现实的观念，使教育评估院陷入评估交易的机会主义危险。

三、教育督导机构和国家教育质量监测、评估机构的关系

2006年新修订的《中华人民共和国义务教育法》第八条指出：人民政府教育督导机构对义务教育工作执行法律法规情况、教育教学质量以及义务教育均衡发展状况等进行督导，督导报告向社会公布。从法律层面上已经赋予了教育督导监测、评估教育质量的职责，建议：新成立的国家教育质量监测、评估机构作为教育督导机构的内设机构，定期发布监测评估报告，加强教育监督检查，完善教育问责机制，解决教育督导机构的权力缺失与职责之间的矛盾。

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