对公安机关网评员合法性和角色定位的思考

杜晋丰

一、问题的缘起

加强对互联网的管理，有效引导网络舆论，是当前我国社会管理创新的重要课题。近年来，因公安机关自身的问题、网络舆论的放大、个人泄愤等因素而导致的涉警网络舆论事件呈明显多发和频发的态势。毫无疑问，过多涉警网络舆论事件的发生，无疑会给公安工作、警察形象以及社会稳定等带来一定程度的负面影响，因而有效引导涉警网络舆论已经成为摆在各级公安机关面前的一项十分重要而紧迫的政治任务。为了正确引导涉警网络舆论，各地公安机关在实践中探索出了一些行之有效的方法和举措，而组建专兼职相结合的网络评论员队伍则是其中的一项重要举措。

网络评论员，是指在网络媒体上发表观点，特别是对有关政治和社会的时事

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进行评论的人。

据学者考证，“网络评论员”这个名词最早出现在南京大学官方BBS（电子公告版）上。2005年3月，教育部对全国高校的BBS进行了整治。“小百合BBS”拒绝按照命令进行整改被强制关闭之后，南京大学校方在原有域名上开设官方版本的南京大学BBS，指派学生会干部及部分学生为“网评员”，“纳入学校勤工助学体系，根据每月的考评结果发给适当的勤工助学补助”。这些网评员将通过发帖与跟帖，来发布对学校与政府正面的信息，抵制负面信息，同时对校内外网站上有关学校的重要信息及时上报学校网络管理工作领导小组办公室。随后，江苏宿迁、福建泉州、浙江台州、广东中山、江西南昌、湖南株洲等地的政府和高校，纷纷建立网络评论员制度，由他们以普通网友身份发言，就关注的热点和难点问题参与评论，主动发帖跟帖，加强正面宣传。特别是在发生突发事件的关键时刻，及时引导网上意见。如今，利用专职或兼职的网络评论员引导网络舆论，挤压负面舆论生存的空间，避免某些不利的网络舆论被过度放大和炒作，已经成为许多公共组织和企业共同的做法。

正是在这样的背景下，公安机关也开始注重网络评论员队伍的建设，把组建专兼职的网络评论员队伍作为网络舆论引导的重要工作来抓，明确要求各地公安机关要探索建立网络评论员队伍的培训、奖惩等管理制度，发现和培养一批具有一定影响力的网络评论员，逐步达到网上“一地出事、全警响应、万人跟帖”的局面。近年来，各地公安机关积极推出利用网络评论员开展舆论引导的举措，并逐步完善相关的管理措施，取得了一定的效果。如，株洲交警支队从实际出发，根据网络涉警舆情的特点和处置要求，组建了网络评论员队伍，网评员实行轮流值班制度，规定网评员每天上班必须登陆QQ群，值日网评员应开通QQ手机绑定，工作时间应实时在线，值日当天应24小时在线，及时浏览当天QQ群里留言记录，及时发现涉及株洲交警的负面舆情，将网址和标题采集粘贴到QQ群上

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胡雪艳：“试析高校网络评论员队伍的建设与管理”，《河南教育学院学报(哲学社会科学版)》 2011年第2

期。

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报领导批示。2资阳市公安机关为了加强网络评论员队伍管理，专门出台了《网络评论员管理办法》，要求按照分级组建、分级负责的原则，组建市县两级网络评论员队伍。 网评员采取民警兼职形式，主要承担三项任务：加强正面宣传、及时正确引导舆论、掌握舆论主动权。32007年6月，焦作市公安局在全市范围内邀请企事业单位、机关团体、新闻媒体以及民警家属等关注、支持公安工作的35人担任该局的网络评论员，并从公安机关内部挑选业务素质高和文字表达能力强的120余名民警，组成焦作市公安局网络评论员队伍。4

由于包含公安机关在内的政府部门的网络评论员一般是以普通网民的身份匿名在网上发表评论的，因此，从网评员这支新生的力量出现以后，就引起了学者和广大网民对该制度截然相反的判断。支持的意见认为，“网络评论员队伍建设是党的思想理论队伍建设的重要组成部分，能否建立起一支合格的网络评论员

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队伍，对在新时期能否占领网络意识形态阵地至关重要”。而反对的声音则认为，组建网评员引导舆论“所隐含的逻辑是颠倒的、判断是可疑的，对舆论生态是起破坏作用的”。6 “从长期效果来看，这种‘网络应对员’制度却无助于提升政府的公信力，甚至与‘引导舆论’的初衷背道而驰。”7

学者和网民对网络评论员制度和做法毁誉参半、泾渭分明的判断和评价，给公安机关组建和完善网评员队伍和制度提供了非常有价值和必要的反思参照。它提醒我们，在组建和完善网评员队伍和制度的过程中，必须从理论上探寻这支队伍存在的合法性，并明确其角色定位，只有这样，才能使这支队伍得到广大网民的认同，并名正言顺地在公安机关网络舆论引导中发挥其应有的作用。

二、公安机关网评员合法性的两个条件

（一）网评员应实名上网

包括公安机关在内的政府部门组建内部兼职的网评员队伍，之所以会受到一些学者和广大网民的诟病，关键在于这些网评员是以普通网民的身份匿名上网为组织进行正面宣传的。普遍认为，这种既隐匿又要为组织说话的做法有违起码的政治常识，无法达成组建这支队伍的初衷。因此，有学者建议，应“将网评员的信息完全公开透明，实行网评员实名发帖制”，因为“网评员受雇于政府，就应遵守公职人员的相关规范，亮明身份，实名发帖”，“网评员实名发帖，可以增加

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其责任感和可信性”，“有利于公众监督网评员”。应该说，这种看法代表了绝大多数公众的意见。

笔者认为，公安机关出于网络舆论引导工作的需要，有必要也有权组建专兼职相结合的网评员队伍，协助组织做好相关的工作，但前提是网评员上网必须公

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段秋影：“浅谈网络媒体涉警舆情的处置”，2009-12-25

http://www.dd88.com/news/g/3/200912/25-45225.html

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资阳警方出台《网络评论员管理办法》，2009-12-09 赵振水：“警情民意研判”：为焦作筑牢平安防线”，

韩晓玲：“网络评论员队伍建设对策研究”，《网络与信息》2008年第1期。 肖雪慧：“需要网评员吗？”，《书屋》2010年7月。

http://www.bsjjw.org/newslist.asp?id=3602

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http://www.ha.xinhuanet.com/add/wssf/2008-05/09/content_13214242.htm

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陈力丹：“公权力不该做绑架舆论的事情”，《青年记者》2009年第3期。

梁发芾：“网络实名制可从网评员做起”，《南方周末》2010年5月26日。

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开真实身份，这是包括公安机关在内的政府及公职人员的行政行为获得合法性的基本前提。合法性是现代民主政治对政府行政的一个基本要求，政府行政的合法性就是政府的行政权力及其权威能够得到公众的广泛认同和遵从，进一步来说，公众只有认可和同意政府的行政活动和管理活动，政府的存在才具有合法性，行政活动才会有效果。就此而言，公开无疑是政府行政获得合法性的一个底线要求。公开作为政府行政合法性的一个基本价值观，最基本的就是要做到政务信息公开，而政务信息公开首先就包括行政管理主体的身份对于被管理者而言是明了的、没有疑惑的。因此，现代政府行政获得合法性的一个前提就是要把包括行政主体身份在内的有关政务信息让公众知晓，做到公开透明。

具体到公安机关组建内部的网评员队伍这项工作，可以肯定的是，公安机关在组织内部组建专兼职相结合的网评员队伍，让他们在特定的时候代表组织发言，这就决定了他们在网上和网下的身份均为国家的执法者和管理者，并没有因为网络是虚拟社会而发生改变。虽然网络是虚拟和相对自由的空间，普通网民只要愿意都可以隐匿自己的身份，但由于公安机关的网评员被组织赋予了明确的职责，是组织在网络社会中的代言人，这就决定了他们上网代表组织发表意见和评论与普通网民上网发表言论有着本质的区别。普通网民实名上网或匿名上网完全在于自己的选择，他们拥有选择的权利，但公安机关的网评员则不具有这样的选择权。道理很简单，网评员上网发表看法的行为是一种组织行为，是为了更好地影响和说服网民的一种组织传播和沟通的行为，这样的行为不应该匿名，也决不能匿名。对于包括公安机关在内的政府部门来说，网上和网下虽然具有不同的环境和特点，但行政公开的原则并不能因为网上和网下而有所区别。政府部门决不能出于局部的、个别的自利性考量，而损害行政公开这一基本原则。因此，从合法性的角度来看，匿名只会使公安机关的网络舆论引导工作陷入不被信任、合法性遭疑的境地。在一个合法性被怀疑的工作领域，公安机关的任何努力只能与设定的目标背道而驰。

不能否认，一些公安机关让网评员匿名上网引导舆论有着善意的初衷，而且从宣传和舆论引导效果来说，匿名上网也的确能起到一些作用，如某种程度上能避免网民对公安机关和民警的片面认识和评价，多一些对公安机关理解的声音，但从长远来看，网评员匿名上网进行舆论引导是无法达成公安机关预期的目的的。因为匿名上网一方面模糊了公权力和私权利的界限，不利于网络良好舆论秩序的形成，影响网民对网络舆论真假的判断，另一方面，会使网民对网评员这一做法产生逆反心理，导致网民产生“网络舆论怀疑症”。可以预见，在一个舆论无序、网民互相猜忌的网络空间里，公安机关网评员的舆论引导工作是无法正常开展的，也是难以长期坚持的。

（二）网评员应尊重网民的舆论权

网民作为公众的特殊群体，依法在网络上享有现实社会公众所拥有的舆论权。公安机关的网评员作为代表组织上网开展舆论引导工作的人员，必须尊重网民的舆论权，这是网评员网络舆论引导工作获得合法性的又一个重要前提。

舆论权就是指“公众舆论权主体在政治民主、政治宽容和法治保障下，充分地享有包括知情权、参与权、表达权和监督权在内的政治自由和权利，对政府及

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其行政行为施加强有力的舆论影响和监督，实现公众和社会的政治参与。”9随着社会的发展，舆论权已经成为一项基本的公民权利，是包含知情权、表达权、监督权等在内的一个权利体系。在现代社会，“公众舆论权是民主国家对公共舆论实施管理和调控的基础”，维护公众舆论权是民主国家和政府的一项基本职责，这“意味着要限制和约束国家任意使用权力压制人民意见的表达，同时保障人民可以以表达意见的方式来影响国家权力的实施。”10

近年来，由于互联网等新兴媒体的快速发展以及警民关系出现了不和谐之音，涉警网络舆论事件呈多发和频发的态势，这在一定程度上影响了警察形象，也妨碍了公安工作的顺利开展。在这种情况下，公安机关组建网评员队伍加强网络舆论引导工作必然带有明显的自利性考量，这是符合公安组织发展需要的，也在人们常识可接受和理解的范围之内。但无论公安机关组建网评员队伍有着怎样的自利性考量，网评员开展网络舆论引导工作必须以尊重和满足网民的舆论权为前提。网民在虚拟社会依法获取信息、发表意见、表达不满情绪等行为，是公民舆论权在网络上的具体体现，也是受相关法律保护的。正是因为有了网络这样一个公共话语平台，网民的舆论权得以更好地实现。公安机关是国家公权力的代表，加之公安工作具有敏感性和社会性，因而警察的执法和管理活动以及言行举止必然会成为网民议论和关注的议题，由于我国网民构成的复杂性，其在议论中出现某些偏激、片面以及非理性都难以避免。但无论如何，网民对涉警事件和议题的关注和议论，都属网民所享有的舆论权的范畴，对此，公安机关的网评员必须予以尊重和满足。具体说来，就是对网民提出的了解涉警事件和警务信息的愿望，要及时予以公开，满足网民的知情权；对于网民针对警务工作提出的建议，要认真对待，给予肯定和鼓励，并对公安机关采纳建议的情况进行及时反馈；对于网民对公安工作和队伍建设存在的问题提出的批评和谴责，要代表公安机关虚心接受，认真反思和检讨存在的不足，并能够把公安机关的整改措施及时通报给网民。

现代民主政治条件下政府存在的本义就是对公民基本权利的尊重、满足和保障。公安机关组建网评员队伍开展网络舆论引导工作，其内在的主客体性质决定了这是国家公权力和公民私权利的一种关系，是作为国家公权力拥有者的公安机关与私权利拥有者的网民因对信息产生的权利和义务不同而形成的一种特定的关系。具体来说，公安机关网评员开展的网络舆论引导主要是一项通过网络媒体发布和公开相关信息而试图影响和改变网民意见和看法的工作，网民对所关注的涉警事件具有怎样的看法以及这些看法能否发生转变，都与包括网评员在内的公安机关和相关人员对信息的公开和解释以及与网民沟通的程度密切相关。质言之，公安机关的网评员要想改变网民对公安机关的态度，前提之一就是要尊重和满足网民的舆论权。现代政府是公开和透明的政府，向包括网民在内的公众提供真实的信息是政府的法定义务和责任。“公开是原则，不公开是例外”已经成为当今社会政府对待信息披露应秉持的原则。在我国，网民在网络空间通过了解获取信息、发表议论和看法、曝光和批评而实现知情权以及由此而衍生的参与权、表达权和监督权。网评员要发挥网络舆论引导的作用，获得网民的认同，所能做的最主要的工作就是公开和解释信息、与网民真诚沟通，一句话，就是要尊重网民的舆论权。

不可否认，公安机关组建网评员队伍以至于要求网评员匿名上网开展网络舆

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刘伯高：《政府公共舆论管理》，中国传媒大学出版社2008年10月版，第76页。 同上，第75页。

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