公共选择理论评述及其借鉴意义
公共选择理论的思想渊源最早可以追溯到18世纪的法国数学家、经济学家和哲学家孔多塞，但主要还是来自19世纪。19世纪末，瑞典经济学家维克赛尔提出了政府的自愿交易学说和一致性原则。他认为，由于政治行为人是在一定的规则内作出选择的，所以规则是及其重要的。改革的方向必须集中于改变决策规则，而不是通过对决策行为人施加影响来改善预期的结果。布坎南高度评价维克赛尔的思想，并宣称在其论文中发现了提供公共选择理论的全部三个构成要素：方法论上的个人主义，经济人，以及看做交易的政治。
二战后,凯恩斯国家干预理论日渐盛行,它把政府干预看作是弥补市场缺陷的唯一良策。随着政府对市场干预的加强, 政府干预的缺陷与日俱增。布坎南等人创立公共选择理论的目的正是在于揭示“政府失灵”并试图克服政府干预的缺陷。公共选择被定义为对非市场管理的经济学研究。它把经济学的分析方法和工具用于研究集体的或非市场的政治管理过程。它以经济学的“经济人”假说为基本行为基本假设前提,依据自由的交易能使交易双方都获利的经济学原理,分析公众的公共选择揭示政府管理行为以及二者之间的关系。
公共选择理论是介于经济学与政治学之间的新的交叉
学科。它以新古典经济学的基本假设（尤其是理性人假设）、原理和方法作为分析工具，来研究政治市场上的主体（选民、利益集团、政党官员和政治家）行为和政治市场的运行。
一、公共选择理论方法论形成的理论基础
公共选择理论是以公共财政理论为理论之源的，因为财政理论是关于政府税收和政府支出的理论，涉及到公共产品的供给与消费。政府税收和政府支出是政府或集体的活动，在政府的收支过程中，消费者面对的是国家或政府，而不像在经济市场上，他面对的是企业。这些特点把财政学与经济学中的其他分支区别开来。经济学理论大都集中研究非政府的决策人（如消费者、生产者）的活动，财政学则把公共经济引入解释私人经济活动的分析体系。为此必须研究税收和支出选择的政治决策机制，而政治决策则是公共选择理论研究的主题。
公共选择理论是布坎南从政治制度的角度出发, 根据“控制官僚主义特权的蔓延滋长”的需要而创立的。它是一种用经济学的方法研究非市场决策或政府——政治行为及过程的“新政治经济学”。公共选择理论的出现, 不仅对现代经济学与政治学的研究都具有一定创新和方法论意义, 而且对我国政府如何更好的进进行管理, 处理好政府和市场的关系具有重要的启发。
二、公共选择理论
它包括两层含义: 一是集体性,单个个人的决策不在考虑范围内, 但只要有人群的地方就必须要有集体决策。二是规则性,为使人与人之间存在的偏好差异行为能够有效的协调起来, 必须进行集体决策以制定能够满足一般人偏好的规则。公共选择理论研究的范围是: 国家、政府、国防、教育、分配、环境等国家各个方面。
公共选择理论认为, 政治是一个经济学意义上的市场,供方是政府, 提供公共产品和服务。消费者是公众, 购买或享受政府提供的公共产品和服务。政治和经济领域的基本行为单位都是独立的个人。同一个人,如果在经济领域是自私自利的,不可能在政治领域发生彻底的改变, 不可能仅仅因为他的政治角色而变得大公无私。再次,由于其逻辑起点是“经济人”的概念, 因此认为政府机构不再是具有强烈独立倾向的集体,而是由一个个“经济人”组成的。无论是作为个体的人还是组织, 都有自己的利益, 都需要与他人与其他组织发生联系与利益关系, 为此也要通过选择以求得最大利益的实现, 从而通过公共选择来整合多种利益主体的利益以求得平衡。
公共选择理论的核心是政府与社会的关系问题。它认为没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供。因而,它主张设立私营企业、非盈利机构等公共部门以取代处于垄断地位的政府官僚体制; 实现公共组织之间的
充分竞争以及公共服务组织小规模化; 通过分权实现权威分割, 允许不同组织之间在职能和管辖区域上的重叠交叉, 等等。
公共选择理论把分析政府行为效率以及促使政府最有效工作的规则制约体系作为其最高目标,认为市场常会失败,需要政府干预。但市场的缺陷或失灵并不是把问题转交给政府去处理的充分条件, 市场解决不好的问题,政府未必解决得好。因为选民与政治家的“经济人”特征及政治市场运作的特殊性, 决定了政府机构工作的低效性,而且政府的公共政策也会发生偏差。因而,要想提高政府效能,不能仅指望为公共利益而奋斗的代理人的觉悟和努力, 更重要的是改革约束政府运转的规则。
公共选择学派的官僚理论得出这样一个结论：国家并不是人们习惯认为的那样是代表社会和集体利益的，政府的存在不过是交易者们追求降低交易成本的结果；国家及其代理者也是经济人，它总是根据自己对公共利益的理解来制定政策，因而未必最大限度地符合公共利益。因此不能神化政府。由于人们的行为（经济的进而政治的）都是为了追求私利，因此，政府决策的公正性就受到了挑战。
三、公共选择理论的方法论意义
公共选择理论方法论，是指对选民通过政治选票在政治市场上是怎样实际作出的及其后果如何，来导出政府的行为
特征、后果如何等政治问题进行经济学研究，即对非市场决策的经济研究的，现代西方经济学发展中的一个开创新经济学研究领域的新自由主义学派方法总称。它以新自由主义经济哲学分析方法为一条根本分析方法原则，以个人主义方法论、经济人假定和交易政治概念为三个基本分析方法要素，去研究传统上被分开的经济学和政治学两个学科领域中的政治选择行为。
首先关于个人主义的方法论，公共选择的基础依然是每一个人的效用函数。不同的效用函数之间同样没有优劣之分。价值只有相对的意义。对于社会福利或公共物品，只能以所有个人的效用函数为基础进行判断。社会是个人的集合体，而每个人的偏好又各不相同，因此集体选择的问题就是指通过某种方式对个人偏好进行加总，然后再作出社会决策。因此，市场中不会有没有效率的交易存在。所以符合个人主义原则也就符合效率原则，即如斯密所说，个人追求自己利益的最大化会导致社会的繁荣。如果将市场交易中的两个当事人扩展为公共选择中的多个当事人，就必须使参与公共选择的多个人达成一致同意原则，但在多个人中实现一致同意需要很高的成本，在现实中的公共选择制度通常采用少数服从多数规则。在这一规则下，少数人就会受到损害。这在直观的层面上违背了个人主义原则。为了在市场制度和公共选择制度之间建立起个人主义方法论的逻辑一致性。公共
选择学派假定人们依据个人主义原则一致同意接受公共选择制度。
其次关于“经济人”假设。西方经济学的传统是假设人是利己主义的。按照这种假设，个人是根据他们所受到的约束，为追求效用的极大化而行动的，并且如果要对所有实际行为作出分析，就必须对效用函数进行专门论证。个人被构造为是寻求促进自己私利的人，这种私利就其狭义而言是由可预测或预期的纯财富状况来衡量的。” “经济人”范式为制度分析提供了统一的基础，为制度选择提供了统一的标准。如果个人的行为动机都是纯洁的、利他的，就不会存在坏的制度，就不会产生坏的政策。正是由于把人设想成追求自身利益最大化的人，并防止个人利用权力或不正当的手段损害他人利益，才需要设计出约束人的行为的法律和制度；制度的优劣主要根据这种制度在促进“一般利益”方面的成功或失败来判定；好的或有效率的政策并不是产生于政治家的英明或智慧，而是产生于有效率的公共选择机制。
公共选择学派把交易经济学的分析方法和工具用于研究政治学的问题，如选举规则、选民行为、党派政治、官僚体制等，它通过对不同民主制度下的公众选择在结果上的差异的较深入研究，发现“一致通过”和“多数通过”等不同的投票规则对决策质量产生了不同的影响，使得公共选择理论非常注重规则及规则选择。认为政治的功能就在于建立起
人们都能遵守的规则以协调冲突。公共选择学派展开的“公共选择”问题分析方法是一场经济学分析方法的革命。这场革命的重要意义在于：公共选择学派把人类的经济行为和政治行为作为统一的研究对象，以经济人为基本假定和前提，运用统一的微观经济学分析方法等去研究传统上被分开的经济学和政治学两个学科领域中的选择行为，扩展了经济学分析方法的应用领域；同时，改变了经济理论的传统的发展趋势，使经济理论的研究与现实经济运转的实际联系越来越紧密了。
四、评述
公共选择理论的基本假设是亚当〃斯密时代形成的“经济人”假说; 不同的是, 公共选择理论把“经济人”假设由经济市场行为分析推广到政治市场行为分析, 从而运用经济学的前提假设与逻辑方法来研究政治学的相关主题, 拆除了主流经济学和传统政治学之间的藩篱, 重建了新政治经济学的理论体系。
1．政治市场上的需求方面
作为理论性的“经济人”,没有理由认为单个选民在选票箱前的行为与单个消费者在超级市场上的行为动机有本质上的区别, 其投票与否以及投谁的票要建立在自己成本——收益算计的基础上。在其他条件相同的情况下, 他一般宁愿投票赞成能给他带来“更多的东西”的政治家, 而不愿
投票赞成另一类政治家, 后者的纲领将使他付出的成本高于给他带来的利益。此外, 选民的投票行为需要去搜集信息,而这明显是需要成本的; 相反, 投票所能给选民带来的收益却是潜在的, 而且关键是自己的一票影响选举结果的概率是极低的。因此, 在权衡损益之后, 选民的理性行为将使他不去搜集信息, 而保持对政治、政党和候选人的“理性的无知”,这就是一些国家投票率低的原因所在。
2． 政治市场上的供给方面
在公共选择学者看来,政治家的主要目的是争取选票力争当选, 他们不一定会按最大限度地实现公共福利的原则行事, 尽管增进公共利益也可能是政治家目标函数中的一个变量, 但是这个变量不是他的目标函数中的首要变量或权重最大的变量。布坎南认为, 为了争取更多的选票, 政治家在竞选时总是向选民许诺增加就业、扩大福利, 他们当选后就通过扩大政府开支而不是增加税收来兑现自己的承诺, 因为增加税收是不受选民欢迎的。其结果必然是, 庞大的政府开支伴随着巨额财政赤字。进一步讲, 政府行为最终是由组成政府的个人——官僚——的动机确定的。他们也是“经济人”, 也会在政治市场上追求着自己的最大效用, 而把公共利益放在次要地位。因此, 作为效用最大化的官僚将也是“预算最大化的官僚”。他们官气十足, 铺张浪费, 不关心群众利益, 贪图个人安逸和享受, 导致工作效率低下的工
作作风和领导作风。公共选择理论认为, 这就是官僚主义的基本含义。
3． 寻租理论
公共选择理论看来, 政治市场上公共选择的供需双方之间极易产生寻租行为。寻租往往表现为利用各种合法或非法的手段(如游说、疏通、拉关系、走后门等) 游说政府, 以获得拥有租金的特权, 是“用较低的贿赂成本获得较高的收益或超额利润”。可见,寻租是政府干预的副产品, 其实质就是“权钱交易”。显然, 寻租行为不仅破坏了市场经济公平竞争的原则, 造成社会资源的配臵状况比市场经济的效果更差, 而且还会导致腐败, 影响政府声誉和增加廉政成本。
4． 政府失败及其矫正
公共选择理论基完成了对政府市场上各类政治主体及其运行的经济学分析, 得出了自己的基本结论: 就像市场会失灵一样,政府也会失败, 甚至会把事情弄得更糟。如前分析, 政府失败主要表现为: 没有代表性的政府、行为短期化的政府、扩张性的政府、低效率的政府和腐败的政府。正如西方主流经济学对市场失灵的分析旨在寻找矫正市场制度缺陷的方法一样, 公共选择理论对政府失败的分析也合乎逻辑地促使他们去寻找矫正政府失败的方法。公共选择理论为此提出了两条思路: 其一是宪法制度改革, 其二是市场化改革。所谓宪法改革是指试图通过重新确立一套经济和
政治活动的宪法规则来对政府权力施加制度约束或宪法约束, 通过改革政治决策规则来改善政治。所谓市场化改革是指试图用市场力量来改善政府的功能, 提高政府的效率, 以克服政府失败。在公共选择理论看来, 以往人们只注意用政府来改善市场的作用, 却忽视了相反的做法: 用市场的力量改善政府的作用。实际上, 市场力量是改善政府功能的基本手段之一。譬如在政府内部确立竞争机制和激励机制, 更多地依赖市场机制(如拍卖、承包等) 来生产某些公共物品或公共服务, 以缩小政府机构的规模。
总的来说, 对兴起于半个世纪以前, 无论从理论上还是实践上都处于动态发展之中的公共选择理论做盖棺定论式的全面评判, 尚为时过早。新政治经济学的理论体系。从经济学说史上看,经济学在亚当〃斯密时代形成为一个完整体系时就叫做英法古典“政治经济学”。19 世纪70 年代开始的“边际革命”把注意力集中于分析如何在稀缺条件下的各种目标中做出选择, 从此, 经济学被限定为在现行既定的制度(实际上是资本主义制度) 下研究稀缺资源如何配臵、社会经济如何运行的科学。政治经济学也逐渐蜕变成为“经济学”, 其研究范围和内容被大大缩小了。主流经济学家们一般不讨论或者有意回避政治或制度对资源配臵和经济运行的影响。然而, 研究经济学问题不能够脱离政治或制度。公共选择理论正是将政治和经济作为一个复合体来研究,
试图恢复古典政治经济学的传统, 重建新政治经济学体系。从经济学的角度看, 它把政治、制度的因素看作经济过程的内生变量, 把政府行为和制度因素纳入经济学分析的框架之中, 这就克服了传统经济学把国家、政府或政治因素当作经济过程的一个外生变量而排斥在经济学体系之外的缺陷, 较好地反映了当代社会中政治与经济、国家与市场的关系, 政治过程与经济过程相互交织的现实。从政治学的角度看,公共选择理论从经济的方法入手分析政治问题, 为日渐式微的行为主义分析框架注入了一针“强心剂”。这种视角革新了经济学分析政府行为的工具, 揭开了政治决策过程“神秘的面纱”, 构造了一整套论述官僚主义的普遍理论, 从此将经济学和政治学的经济分析引入一个全新的境界。
填补空白的“政治失败”论。与正统派相比, 公共选择理论毕竟敢于对资本主义进行制度分析, 他们对市场经济条件下政府干预行为的局限性以及由此带来的种种弊端: 如资本主义政治过程的矛盾性、投票制度的虚伪性、少数利益集团对决策过程的操纵性等等进行了相当深刻的分析, 在客观上粉碎了资本主义国家或政府及其官员一心为公的神话, 揭示了西方政治制度的某些内在缺陷, 在一定程度上指出了这样一个事实: 现代西方社会面临的重重困难, 与其说是市场制度的破产, 不如说是政治制度的失败、政治决策过程的失败。应该说,这确实抓住了问题的关键。这就
克服了以往在研究或处理市场与政府关系问题上所存在的偏差, 即注重市场缺陷研究, 而忽视非市场缺陷或政府失败研究的倾向, 在市场失灵论之外, 补上对称的政府失败论, 这无疑是当代西方社会科学研究上的一种突破, 在许多方面填补了政府行为缺陷研究的空白。尽管相对于市场失灵论, 公共选择理论的政府失败论尚未完全达到对称, 但公共选择学说也的确证明了市场的缺陷并不是把问题转交给政府去处理的充分条件。可资借鉴的改革举措。从解决方案上讲, 公共选择理论提出矫正政府失败的基本方法之一是进行宪法改革, “政府失灵的原因不应当从政治家和政府官员品质上去寻找, 而应当从宪法规则上去寻找”。“要改善政治,首先必须改革规则”, 同样, 纠正市场失灵不是要用政府来取代市场, 而是需要另一套规则来纠正市场失灵, 因为市场失灵的根源是现行的法律———政治规则的失灵。较之那些就事论事的改革措施, 这种主张对于市场失灵和政府失败的矫正无疑更具根本性的意义。那些从现有国家机器中获益的既得利益者会反对并切实阻碍这种变革, 因为包括宪法在内的任何法律都是统治阶级意志的体现。古往今来, 没有哪一个阶级会制定束缚自己手脚的法律。而进一步的推论就是, 让政府行动受政策规则约束的设想也是靠不住的。另一方面, 始于英国撒切尔时代的政府治道变革已成为西方各国乃至波及全球的一种潮流, 并在某种程度上表
现出了超越意识形态的特征。在林林总总的“政府管理传统模式的替代方案中, 最为政治家所熟悉和青睐的就是市场模式”。90 年代初, 两个美国人奥斯本和盖勒布写了一本在西方颇有影响的书: 《改革政府:企业精神如何改革公共部门》, 该书被克林顿政府推荐为“美国每一位当选官员应该阅读”的书。书中提出了政府改革或重塑政府的十大原则, 其中关键的一条就是“以市场为导向的政府”。而此种改革取向的最重要的理论渊源之一就是公共选择理论, 它体现了该理论矫正政府失败的基本精神之一。
当然, 公私部门之间在公共责任、公平、合法性和多样性等四个方面还是有着本质差别的。片面照搬私营部门的经验、方法与原则, 简单地以私营部门的精神、技术和机制“重塑政府”的企图, 注定会在现实中受挫。英国政府将铁路私有化改革后事故频发便是明证。总之, 虽然公共选择理论在假设和方法论上有些走极端, 它的一些理论还有待检验和证实, 但是无论从理论上还是从实践上,它都不失为一种富有创造性和启发性的学说。其应用范围也已远远超出了主流经济学和传统政治学的研究范围, 几乎涉猎当今社会所有的热点问题, 具有广阔的应用前景。