论人本观下的政府组织绩效管理

戚　鲁

内容提要　政府组织绩效管理是将过程管理和结果管理相结合的旨在提高政府效能的一种科学管理方式,人本管理则是现代管理科学的精髓。本文分析了现行政府组织绩效管理“人本”缺失的现状,探讨了政府组织绩效管理“以人为本”的理论基础,阐明了政府组织绩效管理与人本观的统一,并对政府组织绩效管理人本模式的构建进行了有益的探索。

关键词　政府组织　绩效管理　以人为本

　　20世纪80年代以来,西方国家为解决普遍遇到的经济停滞、财政危机与公众对政府满意度下降等棘手问题,发起了“重塑政府”的行政改革运动。在这次“以企业家精神改革政府”的运动中,绩效管理———这个在企业管理中已经相当成熟的管理理念被引入政府管理,并取代了传统的政府效率的理念,取得了一系列成效,所以建立高

①人本管理绩效政府已经成为许多国家政府改革的共识。

比;政府工作中的效率则是行政效率的简称,借鉴生产效率的内涵,行政效率就是行政投入与行政效果之比。行政投入与行政效果都不会是纯物质性的。就行政投入而言,不仅包括人、财、物,还包括行政人员投入的精力、时间甚至各种人际关系等,这些是不可能完全量化计算的;就行政效果而言,不考虑价值问题显然是不行的,而价值也是无法量化计算的。当然,这并不是说政府管理中不能引入效率概念,在可量化计算的方面,应该计算效率,而在不可量化计算的方面,则要引入“效益”的概念。

政府组织绩效管理也并非追求单纯的“政绩”。“政绩”注重的是行为结果,现实中那些大大小小看似壮观、实则劳民伤财甚至有害的“政绩工程”表明,政府的行为结果不等于行为的合理性和有效性。单纯的“政绩”也不是市场经济体制所需要的。市场经济需要一个为其正常运行提供服务、保障的政府,而不需要一个依个人意愿、依上级好恶行事的政府。当前在我国,不能将政府绩效简单等同于“政绩”的根本原因,在于评价“政绩”的标准片面和评价途径单一,它们与我国已建立的市场经济体制不相适应。现在对政府或公职人员的“政绩”评价标准通常用单纯的经济指标,且这些指标往往带有深刻的计划烙印。如此“政绩”管理,常常是造成公职人员行为短期化的重要制度因素。另外,“政绩”评价仅有一个自上而下的途径,也直接导致形式主义、弄虚作假。所谓“干部出数字,数字出干部”的现象屡禁不绝,就是实行这种管理方式弊端的表现。

是现代管理的精髓,也是我国政府组织科学发展的指导思想。在我国政府组织应用绩效管理方兴未艾之时,研究人本思想在其中的实践运用无疑具有积极的现实意义。

政府组织绩效管理“以人为本”的理论基础

(一)政府绩效管理与传统管理的区分

绩效管理是将过程管理和结果管理相结合的一种管理方式。所谓政府绩效,是指政府在管理活动中的结果、效益及管理工作效率、效能,是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力。绩效管理在一些企业管理中的成功运用,使政府在进行自身改革时看到了借鉴的必要。但政府毕竟不是企业,两者组织性质不同,管理目的不同,运作方式不同,评价形式和标准也不同。也就是说,一方面,企业绩效管理的一般内涵,在政府管理中有所不同;另一方面,政府绩效管理与我国传统的政府

②管理也有明显不同。

政府组织绩效管理并非只追求效率。管理学领域的效率,一般称生产效率,主要指企业管理中的投入产出

195江海学刊2005.1

建立和实行政府绩效管理,也绝不仅仅只是改变考评政府及其公职人员机制的管理方式问题,而是建立民主、高效、公正、廉洁的现代政府的一个重要环节。建立和实行政府绩效管理,要以政府职能转变、政府公职人员观念转变、干部人事制度改革以及公民社会主体意识确立、公民参与意识和参与能力增强为前提。所以,建立政府绩效管理体系绝不是一朝一夕就可以完成的,而是一个逐步建立和实行的过程,并且这个过程同时就是政府公职人员和社会公众的观念更新、行为更新过程,是现代政治文明的建设过程。中国在实行计划经济体制时期,行政效率和行政成本问题很少受到关注。改革开放以后,政府机构的改革重心又一直偏向于理顺党政关系、政企关系、机构改革、建立和完善公务员制度等。极低的行政效率和极高的行政成本,既严重阻碍了社会主义市场经济体制的完善和正常运行,也严重损害了政府形象,损害了党群、干群关系,已到了非改不可的地步。正因为如此,党的十六大报告在谈到深化行政体制改革的任务时明确指出,要“提高行政效率,降低行政成本,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”。对政府实行绩效管理,将不仅能促进十六大提出的行政改革目标的实现,而且能为巩固改革成果提供深层的制度保障。

(二)政府组织管理的人本趋向

随着科技发展的日新月异和管理科学的深刻嬗变,现代管理组织中人的地位日益彰显,人成为组织最核心的资源和竞争力的源泉,管理的中心视界从“物”转向了“人”。20多年来,中国改革开放的过程也是政府全方位治道变革的过程:从过去什么事情都管的无限政府走向专心于公共服务供给、公共问题解决、公共事务管理的有限政府,从人治政府走向法治政府,从以专政和权力统治为基础的政府走向以服务为宗旨的政府,从高度集权的政府走向地方越来越有自身权限的多中心运作的政府,从高度封闭的政府走向信息公开、允许公民多渠道参与公共管理的政府等,其总体趋向就是由以管为本走向以人为本。从整体的角度来剖析人本管理,其丰富的内涵在于:

1.人本管理是建立在“重视人的价值与自由”的基础之上的,也就是说人本管理中的人是具有独立人格的人。这与中国社会主义市场经济的现实相符合,因为市场经济是以个人能动性的充分发挥为基础的。人本管理的价值规范是尊重人,其价值取向是团队精神。

2.人本管理是一个包括思想、方法、模式的系统工程。人本管理不仅是一种管理思想、道德伦理观念,还包含一系列先进的管理方法,更重要的是它有自己独特的合乎

人性的管理模式,将道德与法律、制度与文化有机地结合在一起。从实践的角度来看,人本管理包含价值观管理、行为管理与制度管理三个层次。

3.人是管理的出发点与目的。从管理要素的角度来看,人是最具能动性和创造力的要素,通过科学的人本管理,能调动员工的积极性与创造能力,提升组织管理水平,促进组织实现自身的目标。同时,从管理的目的来看,一切管理活动均是为了人的全面发展。

4.人本管理中的人是社会人。它把人看作是物质与精神、理性与非理性的社会关系的聚合体———既具有自然属性,又有精神属性,更具有社会属性。③

人本管理要求政府组织要将行政领导作风从“以工作为中心的领导”向“以人员为中心的领导”转变,④把握好“民主”与“集中”的关系,实现行政决策民主化;加速人事制度改革,任人唯贤,人尽其才,赏罚分明;优化行政组织文化,培养行政人员对所在组织的认同感、归属感和荣誉感;发挥群众组织优势,改善行政风气和行政心理;强化教育培训工作,在拓展知识和提升能力的同时,满足行政人员完善自我的心理需要;完善行政监督机制,保证行政管理的合理性和合法性,使行政人员对自身所承担的工作产生自豪感、责任心和自律性,从而有效地调动其工作积极性。

(三)政府组织绩效管理与人本观的统一

从表面看,绩效管理是刚性的管理,而人本管理则崇尚柔性的管理,二者似乎难以调和。其实人本管理并非总是采取柔性管理的手段。人本管理并不是以个别人为本,而是为一个组织全体员工或人类的进步服务的。在实行人性化管理,关心每个员工的利益和发展的同时,必须体现出管理的刚性,保证每个员工的工作都朝着组织目标努力,以提高组织的整体效能。

绩效观源于行为主义理论。行为主义管理模式,从一开始便信奉着人自由而充分的发展是管理的共同理想,亦是绩效管理终极的管理哲学;认为任何管理,由于作为管理的主客体总存在着由关系协调而使双方目标趋向一致的协调空间,所以人的发展和政府绩效的提高是可以统一的。强调以人为本,政府应通过调动所有人员的潜力,以最低的成本满足确认的顾客需求,因此,它对激发公务员的积极性、增强我国行政组织的活力、建立政府与社会的良性互动关系都有着极为重要的意义。

绩效管理的重点是公务员管理,但不是单纯的公务员管理。绩效管理的对象包括政府、政府职能部门、公务员三个层次,其中公务员队伍是绩效管理的基础层,也是管理的重心所在。绩效管理应该以“人本”为核心,激发公务员的工作热情和主动性,进而实现政府的工作目标。

196论人本观下的政府组织绩效管理

因此绩效管理要调动公务员的积极性,注重每个公务员个人的发展。实践中,制定管理目的和规划,要以争取既实现组织目标,也实现每个公务员个人价值和职业生涯计划为基点。促使公务员充分参与组织的管理过程,实现组织与公务员的有效沟通,同时设计科学的指标进行考核,都是绩效管理的目的。总之,绩效管理不同于以往的管理方式,它是对管理对象的工作能力、工作态度、工作成绩、工作计划的综合管理,因而是一种更加积极、主动、全面、科学的管理方式。

果对公务员的绩效考核实行单一的标准,会使公务员只重视这一标准而忽视工作中其它方面的任务。这种强制性导向作用最终会造成千人一面、公务员缺乏个性与特长的局面。

(四)激励作用丧失

绩效评价固然有管理的意义,但更应该强调其激励意义。实践证明,运用评价手段客观公正地区分公务员不同的工作绩效和水平,是对每个公务员自身能力和努力程度的认可,本身就具有激励意义。当前公务员绩效评价中出现的暗箱操作、官僚主义、流于形式等不规范现象以及过高的标准,大大挫伤了公务员的工作积极性,使他们丧失事业进取心、责任感和成就感,出现上下级之间、公务员与公务员之间矛盾重重的局面,从而使绩效评价的激励作用荡然无存。

现行政府组织绩效管理的“人本”缺失

现行政府组织绩效管理的“人本”缺失反映在管理理念上缺乏“顾客导向”、管理体制上权力过分集中、人事行政中难以公正评价等方面。在绩效管理中,绩效评价占有重要地位,它关系着公务员个人利益、职位升迁以及工作的积极性等。现行政府组织绩效管理的“人本”缺失主

⑤要表现为绩效评价中“人本”的缺失。

政府组织绩效管理的人本模式

正是因为目前的政府组织绩效管理存在“人本”缺失的问题,所以呼唤一种全新的绩效管理模式。任何管理,作为管理主客体的人总具有社会、人际关系的相关性,都存在着由关系协调使双方目标趋向一致的协调空间,在社会主义国家的行政管理活动中更是如此。这就为建立以人为本的绩效管理模式提供了可能。与此同时,人自由而充分的发展是管理的共同理想,是绩效管理的终极目的,因此,政府绩效管理的人本模式构建具有其必要性。尽管绩效管理的人本模式源于传统的绩效管理,但它更是一种超越与扬弃。⑥

(一)政府组织绩效管理的人本理念

绩效管理的人本模式强化了人的发展与政府生产力提高同等重要的公共行政的基本价值取向,要求无论是对组织或是对组织成员进行绩效管理,管理者都要确立以人为本的管理思想,以顾客为关注焦点,对组织内部成员和政府外部公众进行广泛的价值关怀,创新政府体制,改革人事行政制度,为政府组织绩效管理的人本模式的构建创造良好的机制。

以人为本的绩效管理思想,要求把人的因素放在首位,要求政府组织的管理活动对外要面向社会公众,积极观察、寻求、体验公共服务使用者的要求和期望,在管理活动中与其进行良好地沟通与合作,从而通过提供各个公共服务机构绩效方面的信息引导公众对公共产品和服务作出正确判断,通过扩大公众在多个竞争的服务生产者如政府、第三部门等之间的选择度引导公众作出满意最大化的选择,并主动接受公民的申诉和服务质量监督;对内重视组织内部人、团体等关系的和谐与合作的坦诚,重视“人、财、物”的协调与整体效应,将绩效的标准相应

(一)评价方法缺陷

近年来一些政府组织在对公务员工作的考核中,一定程度上存在着过分追求量化、标准化的倾向,片面强调量化评价指标体系的作用。量化评价虽具有客观、精确、易于操作的优点,但同时存在种种不足:其一,往往只能评价群体的行为,注重评价共性的东西,兼顾不到个体的特点;其二,较多地注重评价具体的行为,难以对整体作全面的把握;其三,由于指标体系设计的技术上、观念上的诸多原因,常常会导致评价结果误差较大,从而影响其科学性和公正性。简而言之,片面追求量化评价往往只看到人的共性,忽视了个体的特性,与强调个性化的知识经济时代相悖。

(二)评价目的偏离

政府工作绩效评价的根本目的是充分调动公务员的工作积极性,通过公务员的不断发展来更好地实现政府的职能目标。但是,当前的公务员绩效评价只注重考核的形式,忽视了“发展人”的精神实质,偏离了评价目的。具体表现为,在绩效评价中“重事不重人”,过分强调人的经济属性,忽视人的社会属性,重经济奖励,轻精神奖励等,或者相反。

(三)评价标准单一

目前,公务员管理还未进行职位分类,现行的《国家公务员暂行条例》存在一个明显的缺陷———用一把尺子来衡量所有公务员。这既不科学,又难以使多数人同时满足所有考核要求,获得公正、客观的评价。政府的工作大都是由多种任务组成的,如果用单一的标准来衡量工作绩效,评价结果就会有很大的局限性。更重要的是,如

197江海学刊2005.1

地由纯粹的产出、质量、成本、时间等硬性指标转变为产出、质量成本、时间与公务员发展、满意度等软性指标的结合,要求管理活动围绕如何认识人、选人、用人、育人、留人而展开,运用各种科学的方法和途径,使每个员工都以主人翁的姿态从事本职工作,全心全意为组织的目标努力,并自觉为组织承担义务。

(二)政府组织绩效管理过程的人本体现

由于政府组织绩效管理必须系统化,其涉及的主要过程包括:绩效策划,绩效指标的制定,绩效计划与实施,绩效沟通,绩效考评,绩效考评结果的运用与绩效改进,绩效管理体系的评审与改进。要在政府组织绩效管理的全过程中体现人本思想,就必须通过有效的开放式的沟通、客观公正的考评、公平分明的奖惩以及鼓励创新和改进等措施,使绩效管理更为有效。

全员参与是政府组织绩效管理顺利推行的根本。全员的参与是正确执行的保证,全员参与得越早、越充分,就越可能正确地理解变革。对全员的动员,应注重观念上的认同和行为的转变。指标制定过程中,指标必须要具有可操作性,经过努力可以达到,涉及到个人指标部分一定要全员参与,要明确并认同各项指标的工作要求和衡量标准,对于组织的目标也要有统一的认识。组织和部门的绩效同样影响到个人,把个人和组织的利益“拧在一起”。在推进绩效管理过程中,要重视培养队伍,在各个层级都要有骨干,通过他们来带动全员参与。

有效沟通是政府组织绩效管理顺利推行的基础。考评者与被考评者加强沟通、协调合作,起到增强凝聚力、促进发展的作用。在指标制定阶段,考评者与被考评者共同参与讨论,形成共识;平时工作中,考评者对被考评者进行辅导,提供帮助;绩效考评时,考评者与被考评者共同确定成绩和不足,使考评结果公正透明;考评结束后,考评者与被考评者将关注点放在如何提升绩效上,使组织绩效和个人绩效实现“双赢”。所以应拓展上下级的沟通渠道,行政领导要与下属进行惯常性的交流,听取其意见和建议。

客观公正是政府组织绩效管理高效运行的保证。必须要规范绩效管理的运作,对绩效的评价要将主观因素的影响最小化,客观考察工作表现,公正评价工作实绩。在考评结果运用环节,要实施更加公平和富有弹性的组织激励措施,保障团队、公务员的贡献和报酬相匹配。而且,各个层面的反馈也应当客观真实,以利于考评者和被考评者形成良性互动。

持续改进是政府组织绩效管理顺利推行的动力。组织的绩效改进过程同时是组织成员的发展完善过程。绩效管理是一项长期、复杂、需要不断优化的过程,应“与时

　①②徐双敏:《我国实行政府绩效管理的可行性研究》,《中南财

经政法大学学报》2003年第5期。

　③姚作为:《人本管理研究述评》,《人力资源》2003年第12期。　④陶欣:《试论行政管理人本化》,《贵州大学学报(社会科学

版)》2004年第5期。

　⑤段丽、姚利民:《论“以人为本”的教师绩效评价》,《大学教育

科学》2003年第4期。

　⑥孔祥利、盛明科:《论政府绩效管理中的人本模式》,《江西行

政学院学报》2002年第7期。

俱进”,勇于尝试,根据实际发展需要适时进行调整、磨合。绩效管理体系的建立有相当的难度,这里有惯性思维的问题、指标本身的问题、执行的问题、分析和测量不准的问题、改进不深入的问题等,既需要更新体系,又需要对组织内的可行性进行深入分析,只要坚持正确的导向,就不要怕有失误。实行动态的持续改进将推动组织不断地走向完善。

(三)政府组织绩效管理的人文关怀

政府绩效管理寻求的是政府组织与组织成员的共同发展,通过组织发展来保证服务于社会公众和社会发展的能力,在宏观层面上实现“以民为本”;通过个人发展来实现组织的良性发展,在微观层面上实现管理的人性化。因此,组织成员的思想素质和能力水平是政府组织提高绩效的关键。而在电子政务日益发展的当今社会,政府组织的高速运转必然带来业务工作的繁忙,高强度的工作很容易使公务员们身心疲惫,所以在采用刚性管理方式的同时,要融合柔性管理手段。

政府绩效管理需要组织成员思想上的认同、行动上的支持和能力上的支撑,因此必须要建设以人为本的绩效文化,形成政府绩效管理的“软环境”。政府组织必须要深入融会人本思想,形成绩效文化建设的浓厚氛围,将“做正确的事和正确地做事”的思想内化到公务员的观念和实际行动中去,使公务员在目标和信念上达成理解和共识;通过团队的构建,发展公务员相互学习、团队合作的精神和共同承担责任的意识;建设学习型组织,将“帮助组织成员发展能力”作为管理重点,将公务员教育培训置于组织发展优先考虑的战略位置,并作为干部职工的最大福利;要进一步关心组织成员的福利,帮助解决他们的实际问题,解除工作奉献的后顾之忧,提高组织成员的归属感,为政府组织公共事业的发展提供持续的精神动力。

作者简介:戚鲁,1956年生,南京理工大学经济管理学院博士研究生。

〔责任编辑:范旭斌〕

198