态的被管制，导致污染主体自然去寻找环境的外部经济效益1，“政治寻租2”盛行。与此同时忽视了市场经济中那双“无形的手”的重要作用；尽管我国的环境法中有公众参与的相关规定，但是都比较原则化。整体而言，我国现有此类立法零散、模糊、缺乏系统性和实际操作性，因此在现实的环境保护过程中，公众的参与与监督是缺失及缺乏法律强有力的保障。

（四）我国政府在环境保护中存在不足的原因分析

我国政府在30年来的环境保护中取得一定的成果，但是同时也造成了一些先天性的缺陷，这里针对目前政府在环境保护过程中存在的一些问题，分析出3条主要的原因

1.地方保护主义的“短见”

根据《环境保护法》第十六条规定“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”以及环境保护责任制要求，地方政府的政策抉择决定了环境保护工作的方向发展。虽然我国在各级地方政府部门中都设有环境保护部门，但隶属于同级党委、政府领导，也就是说环保部门只是环保工作的“配角”，政府才是环保工作的“主角”。

对于地方政府的主要高级官员来说，其政绩的主要表现是当地的经济搞得如何, 衡量指标主要仍是国民生产总值和就业状况。对环境保护的重视无法从这些指标中体现出来。政府官员是理性的“经济人3”，公共管理活动中难免存在特殊利益集团的“寻租”现象。在权衡利弊问题上，倾向于选择利己的选项，所以当经济发展与环境相冲突时，“经济人”首选经济进而通过弱化环保职能，甚至模糊环境问题重要性和紧迫性大肆宣扬经济发展的效益

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“外部不经济性”理论是由著名经济学家马歇尔于1910年在其《经济学原理》中首先提出的。环境

经济学家从公共物品的特点出发来研究环境外部性产生的根源问题, 当阻止某人利用某种环境资源的做法的成本非常高的时候, 市场就不能有效配置资源而导致失灵, 甲使用一种环境资源会对乙不利, 但他们两人对这一环境资源的利用都是合法的, 这时, 他们双方就会获得一种动力, 以赶在对方之前尽可能从这一环境资源中捕获更多的利益。在这样的情况下, 就产生了哈丁“公地的悲剧”现象, 自然导致了环境资源的过度使用。李寿德, 柯大钢.环境外部性起源理论研究述评.【J】经济理论与经济管理.2000 ,(5)

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政府寻租活动是指人类社会中非生产性的追求经济利益的活动, 或者说指那种维护既得经济利益 或是对既得利益进行再分配的非生产性活动. 3

许纯祯.《西方经济学》【M】.高等教育出版社.2004.5。P181

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等措施，最终达成的是自身的利益需求。导致环保部门一边要监管环境问题，一边要考量政府的经济政策，环境监管出现“墙头草”的状况。相反污染企业却“有恃无恐”，某些地方财政税收大户寻求相关部门的“庇护”，有些则跟环保部门打起“游击战”，一些技术含量低、污染严重的工业企业被关闭后转移到了监管相对薄弱的农村，仍然会“东山再起”，大有“野火烧不尽，春风吹又生”之势。更有甚者，由于“收费排污制度”标准和处罚低，污染企业宁愿选择接受行政罚款也不去解决成本高昂的污水处理。此时，政府出现“失灵”。

2.政府对环境保护投入不足

我国的环境保护工作是传统的政府责任制，环境保护完全是政府负责，即使是环保NGO1或者是个人对环境保护工作具有极大的“热情”，2收效甚微。环境的保护和治理的一项长期性艰巨性的工程，不是单独的个人或组织就可以轻易解决的。由于在我国的环境保护过程中政府的地位先天性的至关重要，若政府出现“懈怠”，中国的环保事业只能徘徊不前。

然而令人担忧的是，政府财政投入欠缺,从财政的环保投入数字上看,约占国民生产总值(GDP)的1%左右，与其他国家相比,属于相对较低的水平，而从制度上看,环保保经费开支被分列在财政预算中的基财政预算支出分类中未设“环境保护”类级科目。政府对环保投入不足直接导致我国环境保护工作的滞后，且环保部门的一部门的资金来源相当一部分运行资金来源与对不法企业行政处罚相关联，在某种程度上导致环保目标的扭曲。另外，由于各地方具体情况不一样，地方财政的投入亦不同造成环保部门的设备及工作人员参差不齐，给环保目标的实现带来了不确定因素。

3.缺乏公众参与与监督

目前我国环境立法充满政府管制色彩，从项目的制订、审核及实行都主要由政府一手完成，缺乏第三方的参与与监督。并且相关信息也由政府内部处理，环境行政机关除了寥寥几页年度环境状况公报外，再没有其它的信息

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NGO(Non - Governmental Organization) 即非政府组织是一种非盈利的、自愿性的、自治性的民间组织。 2

这里的“热情”并非字面意思，寓意：民间非盈利组织及个人在环境保护方面积极做出努力并力求达到最好的结果

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公开的法律义务了，公众对平时环境质量、污染物排放情况等信息则无法通过法律途径和程序来获得。并且，即使公开的信息也主要以公布积极型信息为主，对消极型信息公布不多，公众知情权难以得到保障，更谈不上监督与参与了。

二、 从无锡太湖污染案看我国政府环保中的不足

（一）无锡太湖污染事件

2007年5月28日，太湖蓝藻1大规模爆发，且在几个自来水厂的水源地大规模爆发。无锡市除锡东水厂之外，其余占全市供水70%的水厂水质都被污染，影响大到200万人口的生活用水。这次蓝藻的大规模爆发，迅速引起了江苏省委以及国务院的深度重视，2007年6月30日中共中央政治局常委、国务院总理温家宝在江苏无锡召开的太湖、巢湖、滇池治理工作座谈会上指出，要把治理“三湖”作为国家工程摆在更加突出、更加紧迫、更加重要的位置，科学规划、加强领导、明确责任，坚持高标准，严要求，坚定信心，坚持不懈地把“三湖”治理好。

其实从2001年开始每年太湖都会有大量的蓝藻繁殖，中国科学院院士朱兆良曾对此作过专门研究，他说：“蓝藻爆发，主要原因是湖水的富营养化。蓝藻不仅带来了难闻的气味，还对湖泊中原有的生物系统造成了破坏。”

2010年太湖“蓝藻危机”可能会再次爆发，再次让人们的视线关注到“太湖污染”的整治工作。2010年4月2日，水利部太湖流域管理局发布去年太湖治理报告表明：2009年太湖整体评价仍为劣五类，去年末起呈现出反弹势头，夏季气候条件可能促使蓝藻大规模暴发。在4月9日的太湖应急防控工作会议上，中科院南京地理与湖泊研究所的专家还公布了一组令人忧心的数据：与2008-2009年越冬期间相比，2009-2010年冬季底泥表面蓝藻的种原量明显增加，一旦温度合适，局部地区将发生明显的蓝藻水华。4月10日起，太湖应急机制开始启动。今年的治太形势“十分复杂而特殊”。今年是全面

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蓝藻又称蓝绿藻，是一种最原始、最古老的藻类植物。蓝藻在地球上出现在距今35亿至33亿年前，现在已知1500多种，分布十分广泛，遍及世界各地，但主要为淡水产。有少数可生活在60℃至85℃的温泉中，有些种类和真菌、苔藓、蕨类和裸子植物共生。在一些营养丰富的水体中，有些蓝藻常于夏季大量繁殖，并在水面形成一层蓝绿色而有腥臭味的浮沫，称为“水华”，加剧了水质恶化，对鱼类等水生动物，以及人、畜均有较大危害，严重时会造成鱼类的死亡。

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完成“十一五”规划的最后一年；经济全面回升，部分停产、减产的企业恢复生产，污染排放逐渐增加。今年1-3月份，太湖平均营养状态同比上升1.9；世博会进入倒计时，举办期间正值太湖防控蓝藻暴发应急期；据预测今年夏季高温晴好天气偏多等。

事实上从1995年太湖就被列入国家太湖治污被列入国家“三河三湖1”治理规划。2004年，国家和地方政府投入了近20亿资金，对太湖的五里湖区进行了重点整治，整改湖滨带。10年的治理中，各级政府都投入了大量的资金，建设了大批工程。10年间，仅围绕国家太湖水污染防治“十五”计划的落实，江苏省就投入了80亿元，建立了包括77座污水处理厂在内的9大类共176项水环境综合整治工程。然而，所有的努力，都被污染的加剧所淹没。

“太湖污染”治理的反反复复只是我国环境整治项目的一个缩影，其中折射出不仅仅是水污染的问题，而是我国环境保护体制的问题。

（二）政府环境保护职能的弱化：太湖污染案的关键

太湖的污染问题从上个世纪就成为国家环境保护的重点之一，但是直到2010年太湖的问题还依然存在。水污染的形成，不是“一蹴而就”的，一定要经历一个漫长的污染过程，因为水本身具有一定的自净能力。由太湖现在污染和生态脆弱的情况显示，“太湖问题”更是由来已久。若假设是历史遗留问题，1973年中央政府就强调环境问题，1989年的《环境保护法》更是明确规定了政府对环境质量负责，1995年太湖还被列为国家“三河三湖”的治理规划中，近10多年来各级政府更是投入大笔资金挽救太湖。由此可以推断，历史遗留因素虽然存在，但并不是太湖恶疾经久不治的根本。

整个太湖流域面积36500平方公里，环湖人口约3400万，沿湖形成以上海为中心，包含杭州、嘉兴、湖州、苏州、无锡和常州等7个大中城市及27个县市的太湖流域城市发展圈。太湖流域经济的繁荣，曾创造了占国内生产总值的10%，财政收入16%的奇迹。以无锡市为例，改革开放以来，无锡当地政府“重经济发展，轻环境保护”，只注重发展纺织印染业、化工原料

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“三河三湖”是指流经我国人口稠密聚集地的淮河、海河、辽河和太湖、巢湖、滇池，这些重点流域的水污染治理事关我国接近半数的省市社会经济发展，以及人民群众的生活质量，是我国水污染防治工作的重中之重。

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