引 言

随着经济的不断发展，特别是工业化进程对于自然环境干预程度的空前增强，环境问题日益成为困扰人类的一大难题，并引起了广泛关注。环境资源具有公共物品的特性1，政府是公共物品的供给主体2，但是政府也不是万能的，怎样处理好政府在环境保护中的角色定位，成为环境保护问题的关键环节。

一、我国政府在环保中作用发挥的现状分析

（一）我国政府在环保中的角色定位的历史发展

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1.环保事业的初始，政府处于主导位置

1972 年6月5日中国参加了在斯德哥尔摩召开的联合国人类环境大会，这次大会让新中国的领导者认识到环境保护的重要性，并掀开了中国环境保护舞台的大幕。1973年8月5日在北京召开第一次全国环境保护会议，审议通过了《关于保护和改善环境的若干规定（试行）》，中国向国际社会宣告了中国环境基本法时代的到来。1989 年12 月, 《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）正式颁布，是我国第一部真正意义上的环保基本法，其中明确规定政府对环境保护各项职责，但并没有提到其他个人或组织对环境保护的职责和权力，政府成为环境保护的唯一“主角”。《环境保护法》赋予政府环境管制的权力，并且充满传统的行政干预色彩，中国进入政府在环境保护中角色重构的第一阶段，处于环境保护过程中的绝对主导地位。

2.环保事业的可持续发展，政府的角色正在探索中

1978年到2010年，中国发生翻天覆地的变化，中国的环境保护事业也同时被推到了“风口浪尖”上。当人民不再为温饱问题而忧心，人民开始关

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环境具有自净能力，在一定的污染限度内，对环境资源的使用是非竞争性的，但当排污数量接近环境的承载能力时，对环境的使用会出现竞争性现象，这就使得环境成为一种消费具有竞争性但不具有排他性的物品 2

黎民.《公共管理学》【M】.高等教育出版社.2006.7.P277 3

在本文中的政府角色定位，可以将环境保护看做一个舞台，政府、公众、企业都是舞台上的角色，在人们认定环境保护是政府的一项基本职能以后政府就是主角，其他的都是无关紧要的配角；当社会不断发展，人们发现政府在环境保护中也存在着局限性，怎样重新塑造政府的角色并且令整个舞台无限的延续下去，就是所谓的“政府角色定位”。

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心自己的生活质量，环境问题的不断出现不能满足人民日益增长的要求，此时环境问题成为了人民“内部矛盾”。当“松花江事件”人们惊魂未定的时候，无锡“太湖的蓝藻事件”又再次敲响了警钟，人们不禁在问政府怎么如此管理环境的，其未可知市场会失灵，政府同样也会失灵。

虽然在此之前，中国的环境保护已经取得一定的成就，不仅将环保上升为基本国策还提出“三同步”、“三统一”的战略1，确定了“预防为主、防治结合、综合治理”，“谁污染谁治理”，“强化环境管理”三大环境政策，更是建立了一套比较成熟完善的环保体制，比较有代表性的是“排污收费”体制，在政府的主导下环境保护工作正在稳步向前迈进，但是这样的发展已经不能满足人们的需要。政府的完全管制下问题多多，环境保护并没有同经济增长一同被重视，“先污染后治理”的老路在中国很多地区重现；环保管理手段单一，单纯的行政手段已经不合时宜，等等。睿智的中国政府早已看到了政府绝对主导环境管制的缺陷，温家宝总理在02年和06年的全国环保大会上两次强调了政府观念的转变，表现出政府在环境保护中加大改革力度决心和信念。然而，在环境保护这个舞台上，仅有政府一个声音一个角色是不够的，政府的独角戏早已到了“技穷”的时刻，如何增加演员以及重新确定政府的角色成为环境保护舞台永久有戏可唱的关键。 （二）我国政府在环保中的贡献

新中国的环境保护事业以1972 年派代表团参加斯德哥尔摩联合国人类环境大会为起点。1982 年建立国家环境保护局，1983 年在国务院第二次全国环境保护会议上，规定把环境保护作为中国的一项基本国策。80 年代中国环境政策的基本内容是：预防为主, 防治结合；污染者负担；强化环境管理。与之配套的是比较详细的工业建设布局环境政策、能源环境政策、水域环境政策、自然环境保护政策等等。在不断的探寻和摸索中建立以“三同时”政策和排污收费政策为主的富有中国特色的环境保护制度体系，及时抑制“三废”等污染在中国的急速蔓延，在中国环境保护方面发挥着举足轻重的作用。改革开放到1995 年底, 中国县以上企业工业废水处理率已达77%；

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在国家计划的统一指导下，环境建设与经济建设、城乡建设同步规划、同步发展，实现经济效益和环境效益的统一

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工业废气处理率达82%1；工业固体废弃物综合利用率达44%。1978 年至1998 年的20 年间，国民经济总量(GDP) 和人均量(人均GDP) 大约翻了两番，而各种污染物排放的增长速度明显低于经济增长速度。根据全国环境统计公报(2008年)2008年，在党中央、国务院的直接领导下，各地区、各部门紧紧围绕节能减排、抗击自然灾害和北京奥运会环境质量保障，全面加强环境监管，各项环境保护工作都取得了新的进展。地方各级政府进一步转变观念，变被动减排为主动减排，纷纷采取多种责任追究手段，有力推动了污染减排工作的深入开展。与2005年相比，2008年全国化学需氧量排放量和二氧化硫排放量分别下降6.61%和8.95%，不仅继续保持了双下降的良好态势，而且首次实现了任务完成进度赶上时间进度。 （三）我国政府在环保中的不足

1.环保护法缺乏基本法的强制性

我国的环境保护法实施了18年却未修改，这已经严重落后于时代的发展和形势的要求，体现出严重的不适应性。现行的环保法涵盖面不宽，没有体现污染防治与生态保护并重，基本上是一部污染防治法。并且20年来，我国先后出台了《大气污染防治法》、《矿产资源法》、《野生动物保护法》等20余部环境、资源、生态保护方面的单项立法。“唯独缺少一部体现国家环保基本方针政策的环境基本法在立法定位上，应将《环境保护法》提升为基本法，强化体现国家意志。

2.环保标准低、处罚额度不高

近年来，随着经济的迅速发展，大多数的企业的实力和规模不断扩大，排污量也相应增大。但对环保法的修订相对滞后，处罚额度没有得到提高，环保评估标准低，使得企业的违法成本远远低于守法成本，导致企业偷排、漏排、污染治理设施不正常运行等行为屡禁不止，无法有效打击规模较大企业的违法行为。

3.环保执法强制性不足

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《中国统计年鉴》(1996)、《中国环境年鉴》(1996)。

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环保法给予环保部门的执法权限尚嫌不足，执法手段不够充分。主要表现为:其一，环保部门缺乏必要的强制执行权。由于目前环保法律几乎未授予环保部门任何直接强制执行权力,尤其是无工商、税务等部门所拥有的查封、冻结、扣押、没收强制划拔等手段，使得环保部门对层出不穷的违法行为，常感力不从心，或束手无策，使得环境行政执法不可避免地带有软弱性和不彻底性，降低了执法效率；其二，环保部门缺乏限期治理决定权等刚性的执法权力。从理论与实际的需要看，环保部门应拥有限期治理决定权，由此衍生的责令停业、关闭的权力，以加强环境行政执法的权威性与严肃性目前法律几乎都将这些权力赋予地方政府，无形中降低了环保部门的执法, 能力。

4.环保部门地位“尴尬”

法律规定，环境保护行政主管部门对环境保护工作实施统一监督管理，但现实中具体怎样监督管理没有明确界定，从而导致在实施环境执法过程中，多头执法、交叉执法和执法不到位、执法不作为，部门之间借执法来争夺各自的利益，损害了环境保护整体利益。

再由法律规定环境质量由当地政府负责，并且目前的党政干部政绩考核体系的设置，决定了GDP增长率，这必然是被考核者的主要关注点和兴奋点，而肩负环境执法责任的环境保护行政部门，属于双重领导，而实际上还是受同级党委、政府领导，执法实践中往往受到来自地方保护的行政干预，导致执法难以到位。

5.环境管理手段缺乏“灵活性”

尽管我国的环境管理手段也非常多样，法律法规规定了17类171种环境违法行为，处罚手段也愈1000种，涉及行政、民事与刑事三种类型的处罚。但是由于各种原因，中国现行的环保体制主要是以行政处罚为主，即主要以被动预防为主。

6.市场机制调节、公众参与与监督被忽视

我国环境保护主要是政府管制模式，并且在根据环保的指导思想和原则“预防为主，防治结合”，污染主体主要是被审核或者被处罚即处于被动状

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