地方政府环境保护支出效率核算及影响因素实证研究

摘要 近年来，如何协调经济增长和环境保护，以实现可持续发展是当下中国一个急需解决的难题。伴随着环境治理话题的升温，政府环境保护的财政支出效率值得关注。本文利用DEA-Tobit两阶段模型对我国各地方政府环境保护财政支出效率进行了测算，并着重考察了“经济分权、政治集权”的制度因素及其他相关因素对环境保护支出效率的影响。研究结果表明，各省份的环境保护财政支出中普遍存在着技术无效率现象，且在区域之间存在差异，东部和西部省份的环境保护支出效率较为接近，但都显著高于中部省份；政治晋升竞争和财政分权对于环境保护支出效率的影响差异折射出“经济分权、政治集权”的中央-地方政府治理模式存在缺陷，根本在于GDP为核心的考核机制；扩大对外开放、提高经济水平都能显著促进环境保护支出效率的改善，工业化程度对于环境保护支出效率的显著负向作用，这主要归因于工业是环境污染的主要来源，在环保资金紧缺的条件下，越高的工业程度自然会降低资金效率；人口密度和受教育程度对于环境保护支出效率的不同影响反应出对政府提高环境保护财政支出效率形成倒逼作用的是受教育人口占比而非人口密度。因此，鉴于地方政府的行动惯性和路径依赖，应通过顶层设计来对现行制度进行修正和改良，以实现

可持续健康发展所需的制度供给；可通过激励企业的技术创新来改善污染排放和设定更为细致严格的环保标准并严格监督、执法来缓解工业化程度的负面影响；可通过不断提高受教育人口比重以此倒逼地方政府提高环境保护支出效率进而实现政府职能的转变。

关键词 环境保护；支出效率；DEA-Tobit模型；财政分权；

中图分类号 F062.6；F810.15 文献标识码 A

文章编号 1002-2104（2014）06-0091-06

伴随着中国经济的高速发展，环境污染问题日益突出，近十年来各种环境污染事件层出不穷，揭示了我国已进入了环境高风险时期。由此类环境污染事件直接或间接地引发的群体性事件在部分省份集中爆发，严重影响了社会稳定和经济秩序，从而引起社会各界的高度关注。同时，尽管我国“十一五”期间污染减排取得了进展，但经济发展造成的环境污染代价依然持续增长，环境污染治理和生态破坏压力日益增大。据2010年完成并公开发布的《中国2008年环境经济核算研究报告》，5年间的环境退化成本从5 118.2亿元提高到8 947.6亿元，增长了74.8%，占GDP比重达到3%。如何协调经济增长和环境保护，以实现可持续发展是当下中国一个

急需解决的难题。

虽然环境保护财政支出逐年增加，但依据国际经验来看，当环境保护投资占GDP的比例达到1%-1.5%时，可以控制环境污染的趋势；当环境保护投资占GDP的比例达到2%-3%时，环境质量可有所改善[1]，从国内看，“十一五”期间环保投资约占GDP的1.35%，即便在“十二五”期间实现环保投资翻番，占比亦很难突破3%，依然难以有效控制环境污染和改善环境质量。因此，在环境保护财政支出资金较为稀缺的条件下，提高政府环境治理效率是缩小经济增长与环境保护之间这条鸿沟的重要途径。尤其是在环境保护支出规模不断增加的情形下，政府治理效率的微小改善对于实现既定目标的影响也是越来越大。

基于此，本文以中国大陆30个省区（港澳台地区和数据缺失严重的西藏都未纳入本文的研究样本之中）为研究对象，运用DEATobit模型测算地方政府环境治理效率，并对相关影响因素进行回归分析，以期为中国的环境保护事业、经济社会可持续发展提供决策参考。 1 文献梳理

政府在中国经济发展进程中扮演着重要角色，对政府财政支出的研究一直以来都是经济和财政领域研究的热点之一。在中国支出分权的财政体制下，地方政府承担了较大比例的支出责任，在地方财政资金较为紧缺的条件下，对财政

支出的现有研究主要集中在两方面：一是财政支出偏向，平新乔和白洁[2]发现财政分权背景下的财政激励显著改变了公共品供给的结构，傅勇和张宴[3]进一步指出地方政府公共支出结构存在“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”的明显扭曲，并且在经济性和非经济性公共物品两者之间存在明显差异；二是财政支出效率，这方面研究集中在财政支出整体效率和单项具体支出效率两个维度，陈诗一和张军[4]、续竞秦和杨永恒[5]、唐齐鸣和王彪[6]等先后利用DEATobit模型、修正DEA两步法和随机前沿模型对省级地方政府财政支出的整体效率进行了测算和影响因素分析；单项具体财政支出效率研究则与地方政府的各项公共职能相对应，如一般性转移支付绩效[7]、卫生支出效率[8]和财政支农绩效[9]等。但环境保护作为地方政府一项重要的公共职能，对其财政支出的效率研究却较为少见，黄溶冰和赵谦[10]从真实性、合规性、经济性、效率性、效果性和回应性6个类目定性分析了环境保护财政资金的绩效状况，但其研究并未得出环境保护财政支出效率的数量分析，本文将在这一方面做出探索，利用DEA模型对环境保护财政支出进行效率测算。

同时，改革开放后，我国在政府中央-地方政府治理机制上逐渐形成了“经济分权、政治集权”[11]这种转型时期特有的制度框架，即基于财政分权和“晋升锦标赛”机制，中