关于推进养老机构规范化服务与管理的提案内容及办理复

文

摘要：全国政协十一届五次会议1680号提案内容及办理复文

_________________________________________________________________________

_

全国政协十一届五次会议1680号提案内容

2013-03-01

案由：关于推进养老机构规范化服务与管理的提案 提案人：郑楚光

审查意见：建议国务院交由民政部会同国土资源部办理 主题词：老年

21世纪中期，我国老年人口将从“现在的9人中有1人发展到3人中有1人。”家家有老人，人人都会老，老吾老以及人之老，关注我市老人，也就是关注我市经济可持续发展重要内容之一。

以某市为例：60周岁以上的老年人口占全市总人口的15.23%，即每6.6个人中有一名老人。每7个老人中有1位失能和半失能老人，老年空巢家庭在30%以上。人口结构的变化和传统的家庭养老方式的弱化，以及失能和半失能空巢老人的生活照料，情感慰藉、病痛护理的需求，使得机构养老服务的刚性需求和现实需求凸显，在政府部门的政策指引和资金扶持下，多种所有制性质和多种经营方式的养老机构应运而生。然机构养老并没有像人们所期待的那样蓬勃发展壮大起来，社会化养老服务体系还相当薄弱。因为，养老服务业是一个蕴含着病痛、意外伤害、死亡的高风险的特殊服务业，市场亟待需要养老机构能提供安全、优质、科学的规范服务和管理，养老机构亦亟待需要一个公平的、可规避风险的、有章可循的宽松的市场环境。为此我们建议：建立健全养老机构规范化服务和管理的体制。

一、建议规范化与法治化相结合

1.依法建章立制。规范养老机构硬件服务环境和市场监管力度。管理必须以法治化为前提。以《中华人民共和国老年人权益保障法》为根本，以民政部关于老年人社会福利机构、养老机构基本规范为基础，全面贯彻落实卫生、物价、住建、教育、人社、计量、质检、消防、环境等部门法规条例，以及相关部门和地方优惠政策等，根据不同的经济条件，不同等级，建立本市的养老机构设立、检查的法规和程序，依法建章立制。以维护服务对象的基本权益和公平的市场竞争环境。

2.规避风险，健全和提高意外伤害保险的赔付。养老服务行业是一个高风险行业，养老服务也是一种高危服务。老年人本身多变性，养老场所人员集聚性以及各项管理服务繁杂性等决定养老服务不可预测的风险性。老人“意外伤害”在养老院频发实属常态现象，为规避风险，要进一步推进养老机构意外伤害保险实施和全覆盖。适当提高保险赔付比例。

3.起草《养老机构人员意外伤害的处理办法》。目前老人入住养老机构虽与其家属签订了一份关于事故免责的合同，但由于没有法律的保护，等于一张废纸。现实中，老人发生

意外事故，完全由养老机构负责，既不公平，也不现实，其结果不仅不利于双方法律责任的划分，而且往往有损养老机构的合法权益。因此急需政府出台法律法规来明确养老机构内老人发生意外事故后各方所需承担的责任，包括养老机构的责任，老人自身的责任，或是双方共同的责任，切实维护双方合法权益，使养老机构做到有法可依，健康发展。

二、建议规范化与服务标准相结合

1.起草机构养老服务标准。建议以民政部门为主导，老年协会和国办养老机构为主体，参照今年初湖北省养老机构服务质量规范（试行）和浙江省首批养老服务社会化示范单位的经验，为养老机构制定一系列规范标准体系，包括：养老机构建筑标准、家具硬件设施标准、各类服务、护理规范和伙食标准等以及各等级服务收费标准。并建立管理和监督制度。提高服务质量，保障老人的正当权益和生存质量。

2.以国办养老机构为典范规范服务程序。要识别和明确各项管理和服务程序，如出入院程序、护理服务和医疗服务程序等；制定和建立各项工作流程，如诊治工作流程、特殊护理工作流程等，促使每项管理服务工作程序化、过程工艺化，实现程序规范。发挥国办养老机构的优势和经验，制定标准服务流程，为社会养老机构起到培训和示范效应。

3.制定服务标准要与专业化、科学化和人性化相结合。推进规范化管理和规范化服务必须以专业化为引擎。养老服务无论管理和各项服务都具有较强的专业性，涉及的护理、医疗、康复、心理、社会工作等服务更体现极强的技术性与专业性。因此，在推进规范化过程中，必须遵循专业特点和规律，实现技术规范。养老服务也是为人服务，更需要人性化，需以尊重老人的个人空间和满足老年人的个性需求，不能为了保障安全而约束和侵犯老年人正当权益。这就需要科学化管理，要以现代管理模式植入养老服务，以现代信息技术成就了数字化养老，实现人本规范。

三、建议规范化与政府规划和教育相结合

1.预留养老机构用地、用房。根据机构养老床位不足的现状，在一定范围内的街道和社区要考虑到预留养老机构的用地和建筑，进一步促进养老机构的建设。

2.弘扬传统美德，倡导效劳敬老。建议以民政部门和宣传部门为主体，以社区和媒体为载体，借助修订“老年人权益保障法”的东风，建立长效机制，开展爱老助老教育。虽然中华民族有传统的孝文化，但民众对老人的关爱还是较淡，往往“举重落轻”，与水往下流的文化比较相距甚远，如商家和媒体在儿童节时炒作得红红火火，在老人节时则清淡许多；月嫂工资可比白领高，老人护理员工资则只能在最低工资标准左右徘徊，而后者的工作更为艰辛；要认识到，老人是最弱势的年龄阶段，养老行业也是弱势行业，为了社会的进步、谐和和安宁，为了我们的明天，政府应引导全社会“关爱老人，从心做起”。

1680号提案复文 2013-03-01 中华人民共和国民政部

2012年9月26日以民函〔2012〕901号文函复：

郑楚光委员：

您提出的《关于推进养老机构规范化服务与管理的提案》收悉。经商国土资源部，现

答复如下：

一、关于规范化与法治化相结合

近年来，国家十分重视加强养老服务的政策法规建设，先后颁布和实施了一系列政策法规，推动社会养老服务体系建设。2000年《国务院办公厅转发民政部等11部门关于加快实现社会福利社会化的意见》（国办发〔2000〕19号），提出了推进以养老为重点的社会福利社会化的指导思想、基本目标和总体要求，并从建设用地、税收、公用事业收费和费用补贴等角度制定了诸多优惠政策。2005年《民政部关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》（民发〔2005〕170号），鼓励和扶持企事业单位、社会团体和个人等社会力量投资兴办养老机构。2006年国务院办公厅转发了全国老龄办和民政部等部门《关于加快发展养老服务业的意见》（国办发〔2006〕6号），要求按照政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动的原则，逐步建立和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的服务体系。2008年全国老龄办、民政部出台了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》（全国老龄办发〔2008〕4号），提出在全国城市社区基本建立起多种形式、广泛覆盖的居家养老服务网络。在养老机构管理方面，民政部制定并颁布了《社会福利机构管理暂行办法》（1999年民政部第19号令），对社会福利机构的规划、设立、日常运营和服务做出了明确的规定。各地也立足实际，突出政府的宏观指导和政策扶持，制定和完善了许多具体化、可操作性强的政策、法规和标准，使我国的社会养老服务体系建设初步走上了有章可循的轨道。

根据《土地管理法》、《城市房地产管理法》和《划拨用地目录》（国土资源部令第9号）的规定，老年人社会福利设施等非营利社会福利设施用地，经有批准权的人民政府批准，可以划拨方式提供土地。这一政策的实施对支持老年人福利事业发展、推进老年人福利设施建设起到了积极作用。但从近年一些地方社会养老服务业发展情况看，随着老年人养老服务社会化，市场化快速发展。老年人养老服务体系发生了很大变化，集中养老服务设施特别是老年公寓、养老社区等用地需求不断增长，不同性质的养老服务机构和投资主体对土地政策的要求也有差异，进一步调整和完善包括用地政策在内的相关政策已迫在眉睫。下一阶段，国土资源部将着重从以下几个方面开展工作：

一是在研究制定新的划拨用地政策，对非营利性养老设施用地继续予以支持。为适应市场经济发展和经济领域改革的需要，国务院多次明确要求进一步深化国有建设用地使用制度改革，完善土地供应政策。目前，国土资源部正在会同有关部门研究修订《国有建设用地划拨目录》。国土资源部将结合该目录修订工作，本着有利于促建养老服务业发展的原则，抓紧研究完善对非营利性养老设施用地的支持政策。

二是结合养老产业市场化新趋势，积极开展营利性养老设施用地供应和开发利用行为监管。随着我国人口老龄化的加速发展，养老产业走向市场化是必然趋势，为了满足社会对养老产业的用地需求，需要采取有针对性的新举措，强化对土地供应和开发利用行为的监管。国土资源部将采取措施加强土地供应管理，加大对以开发建设养老项目为名进行商品住房开发等违法违规用地行为的信息公开和查处力度，防范违规出让土地、闲置土地、随意转变土地用途和非法转让土地，确保所供应土地用于满足社会公众的养老需求。

今后我们将会同有关部门，抓紧修订《中华人民共和国老年人权益保障法》；研究拟定养老机构管理的专项行政法规，将城市与农村、公办与民办、营利与非营利性等各类各种

所有制养老机构纳入调整规范的范围，完善养老机构的管理体制，明确养老机构的准入资质，规范经营服务行为；进一步加强养老服务机构的规范化建设，维护老年人合法权益。

二、关于规范化与服务标准相结合

近年来民政部十分重视养老服务的标准化建设。1999年民政部制定并颁布了《社会福利机构管理暂行办法》（1999年民政部第19号令），对社会福利机构的规划、设立、日常运营和服务做出了明确的规定。同年5月原建设部和民政部联合下发了强制性行业标准《老年人建筑设计规范》（JGJ122—99），就老年人建筑的环境设计、建筑设计、建筑设备与室内设施等作出了规定。2001年3月《老年人社会福利机构基本规范》（MZ008—2001）作为行业标准予以公布实施，旨在从服务、管理、设施等方面加强老年人社会福利机构的规范化管理，维护老年人的合法权益。2011年4月由我部组织编制，经住房城乡建设部、发展改革委批准的《社区老年人日间照料中心建设标准》（建标143—2010）、《老年养护院建设标准》（建标144—2010）颁布施行，为老年人这一弱势群体所应当享受的基本公共服务从设施建设水平上进行了约束。2009年民政部下发通知，对全国养老机构开展“两规范一标准”专项检查，同时，与公安部联合下发通知，部署加强养老机构的消防安全工作。

今后我们将加快推进养老服务的标准化建设。研究养老机构和社区居家养老服务资质认定、等级评定、服务补贴评估和老年人入院评估标准，建立科学的评估机制。完善养老服务建筑设施、人员配备、分类管理、安全卫生等支架性标准。发挥养老服务行业协会和中介组织的作用，开展行业标准制定、行业规范、行业自律等活动，协助政府实施行业管理。

三、关于规范化与政府规划和教育相结合 （一）加强养老机构用地、用房规划。

近年来民政部十分重视政府规划。特别是党的十七届五中全会对制定国民经济和社会发展第十二个五年规划做出了战略部署，对优先发展社会养老服务提出了明确要求。国务院办公厅印发的《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》（国办发〔2011〕60号），对“十二五”期间发展社会养老服务体系包括养老服务设施和社区服务设施作出了明确规划。民政部门将本着政府主导，多方参与的原则，充分发挥政府在规划引导、制度规范、政策扶持、投资拉动、环境培育、监督管理等方面的主导作用，增强养老服务供给能力。大力支持居家和社区养老服务设施建设，在旧城区、城中村改造和住宅小区建设中，争取将其纳入公建配套实施方案，同步规划、同步建设、同步验收使用。根据《中国老龄事业发展“十二五”规划》要求，“十二五”期间，全国老龄办将积极协调相关部门，深入推进老年宜居环境体系建设，推动各地把应对人口老龄化纳入城乡建设发展战略，把老龄基础设施建设纳入城乡社区发展规划，加快推进无障碍环境建设，加强街道、社区“方便老年人生活圈”配套设施建设，推动城乡社会养老服务一体化进程。

（二）弘扬传统美德，倡导孝老爱老。

民政部门非常重视以宣传为先导，以重阳节、春节等重大节日为契机，大力宣扬孝亲敬老人物和事迹，在全社会营造孝敬父母、关爱老人的良好氛围。

一是借助主流媒体的作用，积极引导人们改变传统养老观念，使全社会认识到，加强养老服务体系建设，能使老年人在生活上得到更好的照料，精神上得到更好的慰藉，可以有效缓解社会的负担和家庭的压力。

二是大力弘扬中华民族“百善孝为先”的传统美德，将传统的孝道思想与时代精神相结合，广泛培育和树立新时代敬老先进典型，探索研究一些制度性措施，对尊老、敬老、养老的子女和亲属给予表彰和奖励，通过加强宣传教育，开展和谐家庭、“好媳妇”评选等活动，宣扬邻里互助，巩固家庭养老和社区互助养老的作用。

三是积极与宣传和文化部门合作，编排和引进富有教育意义的文艺演出和作品，组织专业及业余文化团体走进农村，为广大的农村老年人演出，丰富老年人精神文化生活的同时，形成尊老、敬老、助老的社会风尚。

感谢您对民政工作的关心和支持。

来源：中国政协网