完善公共部门绩效考核的探索

——以陕西省年度目标责任考核为例

【内容摘要】本文以陕西省实施的目标责任考核工作为研究对象对完善公共部门绩效评估进行了研究，认为应该以科学发展为导向，突出动态管理、公民参与和投入产出收益，加强制度研究，更好地发挥绩效考核在促进公共部门转变作风，促进发展中的作用。

【关 键 词】公共部门 绩效评估 目标责任考核

一、陕西省年度目标责任考核工作的总体评价

随着公共行政改革的蓬勃开展，绩效评估作为一项有用的管理工具在公共管理中受到广泛研究和应用。陕西省从2007年开始实行的年度目标责任考核，实际上就是一种公共部门绩效考核的探索。该制度实施三年多来，受到了广泛关注，也取得了良好效果。

（一）推动了发展

由于年度目标责任考核与各市、各部门主要领导考核相挂钩，与年度奖惩相挂钩，所以从领导到普通干部对考核工作都非常重视，也极大地激发了全省聚精会神搞建设，一心一意谋发展的积极性和创造力。实施考核以来，陕西经济社会发展速度明显加快，取得了令人鼓舞的成绩。从生产总值来看，2007年生产总值为5369亿元，增长14.4％，2008年为6800亿元，增长15%，2009年为8186.65亿元，增长13.6％，排到了全国第17位。城镇居民人均可支配收入从2007年的10763元增加到2009年的14600元，农民人均纯收入从2645元增加到2009年的3500元，平均每年保持了两位数的增长率。

（二）改进了作风

年度目标责任考核不单纯采用上级考核下级的做法，而是以社会评价和民意调查为补充；也不只是考核目标任务完成情况，而是领导

班子和领导干部、党风廉政建设“三位一体”进行考核。尤其是各市民意调查、社会治安满意度调查结果，各部门人大代表和政协委员评议、服务对象评价结果在考核中起到越来越重要的作用。因此，在一定程度上形成“倒逼机制”，要求各市、各部门更加注重作风转变，更加注重适应社会公众和服务对象的要求。

（三）形成了制度

目标考核工作实施以来，不断根据实际情况，依据《中华人民共和国公务员法》、《党政领导干部选拔任用工作条例》、《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》对考核制度进行修订，形成了科学发展，引领方向，转变作风，推动落实；突出重点，统筹兼顾，分类实施，综合评价；实事求是，客观公正，民主公开，群众公认；注重实效，简便易行，考用结合，奖优罚劣为特点的《年度目标责任领导班子和领导干部、党风廉政建设综合考核评价办法》及相关配套制度，保证了指标设置、半年督查、年终评判、奖惩兑现、纪律监督等各个环节有据可依。

二、陕西省年度目标责任考核工作中存在的不足

从历史发展的角度看，对绩效评估与管理的重视，早在20世纪初便已开始。20世纪80年代以后，实施绩效评估，追求高绩效的公共部门成为公民和政府一致的目标。然而，公共组织的绩效评估的确是一个世界性的难题。西方学者林奇和戴伊研究美国公共部门的绩效评估时，认为“绩效不易衡量为公共组织之特征。政府绩效评估在实际中常常存在多种限制，如内部无能的反功能、政府绩效的因果关系难以确认、公共部门很少能控制环境因素等”。陕西省实施的年度目标责任考核，虽然不只是政府部门，而是覆盖各市、党群系统、政府部门和直属事业单位，但是依然也存在着公共部门绩效评估普遍面临的问题和自身一些特殊的困难。

（一）考核指标难以量化

绩效评估的一个重要前提就是必须将所有绩效都以量化的方式呈现，再据此进行绩效评估。公共部门与企业不同，作为是一种特殊

的公共权力组织，所生产出来的产品或服务是一些“非商品性”的东西，如法规、文件、制度等，很难确定其货币价格。而且由于缺乏竞争，也无法比较其成本和收益高低。比如，在对各市的考核中，虽然可以在生产总值、财政收入、固定资产投资、城乡居民收入、节能减排等方面规定量化的考核指标，但是领导班子建设、依法行政、基层党组织建设等方面就无法进行量化。即使对各市规定了不同的经济增长率要求，但是由于各市资源禀赋、干部水平、群众基础的差异，也很难说发展相对慢的市绩效就比较差，发展相对快的市，其工作就一定十分努力。在政府经济部门，固然可以规定高速公路通车里程、招商引资数额、规模以上工业增加值、劳动力转移和新增就业岗位等量化指标，但是大多数党群部门和政府综合部门，如监察厅、省委和省政府办公厅等部门却很难以用处理多少突发事件、协调多少重大事项、发了多少文件、查办了多少腐败案件来作为衡量指标。

（二）考核体系过于繁琐

公共部门目标缺乏准确性是绩效评估实践中的一大难题。公共部门服务产生的效果与影响既有长期的、又有短期的，有些是无形的、有些是有形的，甚至可能还存在矛盾和冲突等主客观因素的影响，很难找到一种比较准确的考核方法。因此，往往绩效评估覆盖面就比较宽泛。尤其是陕西省实施的领导和领导班子、目标任务、党风廉政建设“三位一体”的考核，虽然从一定程度上改变了过去多头考核、重复考核的问题，但是，也正因为考核内容的增加，使得考核体系显得很繁琐。以对各市的考核为例，2007年的考核中，各市分为经济发展、社会发展六大类别和生产总值、财政收入、固定资产投资等20个主要指标。2009年，将班子和队伍建设共性指标提取出来，专门设立了领导班子建设、依法行政、基层党组织建设、反腐倡廉建设、精神文明创建5个指标，各市依然还有经济发展、社会发展、人民生活5个类别16个指标。2010年进一步作了削减，仍然过于繁杂。

（三）考核过程有待完善

绩效评估活动的过程，从信息论的角度来看，是个信息的筛选、

加工、输出、反馈的过程，评估的有效性在很大程度上取决于信息系统本身以及传输的质量。由于公共部门绩效评估一方面信息收集比较困难，需要花费大量的人力、物力和财力；另一方面，信息沟通也存在障碍，政府不了解民众的需要，民众也不知道政府的活动及其成效。因而使得整个考核过程存在“忙两头、闲中间”和民意反馈时间短、效果差的问题。从制定指标来看，主要是集中在每年年初，限于时间关系，很难对各个部门上报的指标进行有效核实，容易出现部门故意压低任务的情况。从考核来看，虽然也有年中考核，但是其结果并不计入年底考核分值。所以实际上考核主要集中在年终考核，尽管实施了分类考核，但是各个考核组对每个单位的考核也就几天时间，很难深入了解各部门绩效的真实情况。在考核中设置了民意调查、人大代表和政协委员评价、服务对象打分等环节，但是由于社会公众包括人大代表、政协委员和服务对象对各市、各部门的工作了解并不很充分，只能是依据各部门自我报告和平时印象打分。这样，就导致考核组、社会公众对各市、各部门的绩效评估主观色彩就相对多一些，尤其是在党群系统和政府部门、直属事业单位的考核中，往往一些大的综合厅局这方面得分就比较高，一些专门厅局虽然也很努力，但是由于社会影响力、公众知晓度等原因得分就相对靠后，影响了最终结果的评定。从2007年、2008、2009年三年的考核结果来看，发展改革、财政、交通等大厅局得考核优秀的比较多，而宗教局、法制办、研究室、编办、作协等单位要获得优秀就十分困难。

三、陕西省年度目标责任考核的改进方向

公共部门绩效评估面临重重困难，其中有些困难是无法通过努力所能改变的，如产生的特殊性和目标的多重性，但这并不意味着无法进行改进。陕西从2007年探索建立的目标责任考核，在推动科学发展，建设西部强省，富裕三秦百姓的宏伟事业中发挥了重大的推动作用。虽然还存在一些不足，但是也完全可以在实践中加以改进和完善。

（一）突出科学发展，凝炼考核体系

要按照科学发展观的要求，进一步突出重点指标。目标任务的