关于《山东省工业生产建设项目 安全设施监督管理办法》的讲课提纲

各位领导、同志们：

今天很高兴与大家一块学习省政府第213号令：?山东省工业生产建设项目安全设施监督管理办法?。主要讲四个方面：一是建设项目安全设施监督管理的概念和沿革，二是建设项目安全设施监督管理中存在的问题，三是?办法?解决的主要问题，四是工作中需要把握的几个问题。

一、建设项目安全设施监督管理的概念和沿革

?山东省工业生产建设项目安全设施监督管理办法?（以下简称?办法?）2009年5月4日省政府第44次常务会议审议通过，以213号令颁布，并于8月1日起施行。

?办法?的颁布，标志着我省在建设项目安全生产监督管理的立法上取得的重大突破，也使我省安全生产法律法规体系建设向进一步完善迈出了一步，形成了“一地方性法规、三规章、五规范性文件”的格局。一地方性法规是?山东省安全生产条例?；三规章是省政府规章141号令?山东省安全生产监督管理规定?、177号令?山东省重特大生产安全事故隐患排查治理办法?和本办法213号令；五文件是三个“进一步加强安全生产工作的”文件和两个“主体责任暂行规定”，即省委?关于进一步加强安全生产工作的意见?（鲁发[2008]17号），省政府?关于进一步加强安全生产工作的决定?（鲁政发[2004]13号）、?关于进一步加强安全生产管理工作的通知?（鲁政发[2006]66号），省政府办公厅?落实生产经营单位安全生产主体责任暂行规定?（鲁政办发[2007]54号）、?落实政府及其有关部门安全生产监督管理责任的暂行规定?（鲁政办发[2008]22号）。

（一）有关概念

首先简单讲一讲“建设项目”、“安全设施”、“工业生产建设项目”的概念。

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“建设项目” 指的是生产经营单位新建、改建、扩建工程项目。新建是在没有的基础上的建设，改建是对已有的改造，扩建是在已有基础上进行的扩大。

“安全设施”，是指生产经营过程中为防止和减少安全事故的发生，保障安全生产而配备的设备、装臵、安全通道等设施。

?办法?中提出了“工业生产建设项目”，这是范围的概念，是工业生产建设项目，而不是所有的生产经营建设项目，这是?办法?第七条划定的范围。

再讲一讲“三同时”。“三同时”的概念大家已很熟悉。即安全设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用。“同时设计”，要求在编制建设项目的设计文件时，必须同时编制安全设施的设计。安全设施的设计还必须符合有关法律、法规、规章和国家标准的要求，不得随意降低安全设施的标准。“同时施工”，要求建设项目施工过程中，必须严格按照设计要求，对安全设施同时施工安装，安全设施施工不得偷工减料，降低建设质量。“同时投入生产和使用”，要求安全设施必须与主体工程同时竣工并经有关部门验收合格后，同时投入生产使用，不得只将主体工程投入使用，安全设施不予使用。这是我们掌握的“三同时”概念。在政府监管的环节上规定了必须经审查和验收。“审查和验收”包括设计审查和竣工验收。“设计审查”指的是建设项目施工前，其安全设施设计应当经安全生产监督管理或者其他有关部门审查同意；“竣工验收”指的是竣工投入生产或者使用前，安全设施和安全条件应当经安全生产监督管理或者其他有关部门验收合格。

213号令出台后，“建设项目安全设施三同时的审查和验收”这个概念就与原来讲的环节不同了。213号令增加了新的内容。共有三项：一是在“三同时”的基础上增加了“同时验收”。按照?办法?第五条、第三十条的规定，将安全设施的验收作为总体竣工验收的重要一环，同时进行，成了“四同时”，即同时设计、同时施工、同时验收、同时投入生产和使用。从监管的角度，还是三个环节。二是审查和验收有了新的含义。审查不但包括“设计审查”，还包

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括“设立安全审查”。第二章专章规定了“建设项目设立安全审查”的内容。三是在审查和验收之外，增加了“备案”的规定。

（二）建设项目安全设施监督管理的历史沿革

从已出台的政策、法规上看，我个人总结大致经历了四个阶段： 1．起步阶段：1978年-1988年。1978年12月16日中共中央发布了?中共中央关于认真做好劳动保护工作的通知?（中发[1978]第67号），其中第三条规定：“今后,凡是新建、改建、扩建的工矿企业和革新、挖潜的工程项目，都必须有保证安全生产和消除有毒有害物质危害的设施。这些设施要与主体工程同时设计，同时施工，同时投产，不得削减。正在建设的项目，没有采取相应措施的，一律要补上，所需资金由原批准部门负责解决。谁不执行，要追究谁的责任。”这是我国政策文件中，首次对建设项目安全监管的规定。1984年7月18日，国务院发布了?关于加强防尘防毒工作的决定?（国发[1984]97号），进一步强调了生产性建设项目三同时的规定，提出“今后各地区、各部门的基本建设项目和全厂性的技术改造，其尘毒治理和安全设施必须与主体工程同时设计、审批，同时施工，同时验收、投产使用。”这期间，也有部分地区出台的文件中提到了建设项目安全监管。但总体来说，这个时期“三同时”工作还停留在企业的自律上，政府的监管工作还没有开展起来。至于企业执行与否，政府并没有严格的监管标准和有效的监管手段。

2．开始实施阶段：1988年-1995年。1988年5月27日，原劳动部颁布了?关于生产性建设工程项目职业安全卫生监察的暂行规定?（劳字?1988?48号）。这是我国颁布的首个建设项目安全监管专项文件。文件规定，本规定适用于我国境内的一切生产性的基本建设工程项目、技术改造和引进的工程项目（包括港口、车站、仓库），各级劳动部门对建设项目的职业安全卫生技术措施、设计“三同时”的实施实行国家监察。文件还规定了“三同时”监管的条件、程序和分级监管等内容。从此，“三同时”工作就在全国逐渐开展起来。但该文件

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没有强制性手段和法律责任，仅在第十条规定：“各部门、各单位都应在职责范围内认真贯彻执行本规定，对违反者劳动部门要根据国家有关规定，视情节轻重给予经济处罚。”

3．巩固实施阶段：1995年-2002年。1995年1月1日起实施的?中华人民共和国劳动法?将“三同时”工作纳入了法律的范畴。第五十三条规定：“劳动安全卫生设施必须符合国家规定的标准。新建、改建、扩建工程的劳动安全卫生设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用。”?矿山安全法?第二章也对矿山建设项目“三同时”作出了规定。随后1996年10月17日，原劳动部颁布了?建设项目（工程）劳动安全卫生监察规定?（劳动部第3号令），这是我国首个“三同时”的国家部门规章，也是这个时期有关“三同时”工作最明确、具体和完整的规定。此外，当时的建筑、陶瓷、冶金、水泥、机械、有色金属等行业的的工业主管部门也各自制定了本行业企业的生产性建设工程项目劳动安全、卫生设计规定。1998年出台的原劳动部第10号令?建设项目（工程）劳动安全卫生预评价管理办法?是“三同时”预评价具体操作方法的规定。它规定了哪一类建设项目必须进行劳动安全卫生预评价，何时进行预评价，哪一类单位可以承担预评价工作，预评价大纲和预评价报告的主要内容以及审批程序。同一天出台的原劳动部第11号令?建设项目（工程）劳动安全卫生预评价单位资格认可与管理规则?，是“三同时”预评价单位资质审查和管理工作的具体方法的规定，它规定了对预评价单位实行资格认可制度，申请预评价单位资格的基本条件，?资格证书?分类和适用范围，预评价单位的考核和管理，预评价单位的权利和义务等内容。这两个规章是原劳动部第3号令的配套规章。从我省看，?山东省实施?中华人民共和国矿山安全法?办法?第八、九、十、二十九条，?山东省劳动安全卫生管理规定?第四、七、二十、二十六条等也有相关规定。这一时期，因为有法律法规的支撑和职能部门的监管，“三同时”工作处于巩固实施阶段。

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4．发展完善阶段：2002年至今。2002年6月29日第九届全国人大常委会第二十八次会议通过了?安全生产法?，这标志着安全生产作为一项法律从?劳动法?中独立出来，自立门户，监管部门也明确为安全生产监督管理部门。?安全生产法?第二十四、二十五、二十六、二十七、八十三、九十四、九十五条对建设项目安全监管的内容作出了规定，这些内容大家耳熟能详，不再重复。03年国家发改委、原国家安全生产监管局出台了?关于加强建设项目安全设施“三同时”工作的通知?（发改投资[2003]1346号），从发改委监管角度对“三同时”进行推动，提出了“各级政府发展改革部门应将建设项目安全设施“三同时”纳入建设项目管理程序，对未进行安全设施“三同时”审查的建设项目，不予办理有关行政许可手续。”原国家安监局又相继出台了?煤矿建设项目安全设施监察规定?（原国家安监局第6号令）、?危险化学品生产储存建设项目安全审查办法?（原国家安监局第17号令）、?非煤矿矿山建设项目安全设施设计审查与竣工验收办法?（原国家安监局第18号令）三个专项的建设项目安全设施“三同时”审查验收部门规章。06年国家安监总局又出台了8号令?危险化学品建设项目安全许可实施办法?，替代原国家安监局第17号令。

从我省的规定来看，在第4个时期内， 02年出台的?山东省安全生产监督管理规定?（省政府第141号令）第十二条和06年出台的?山东省安全生产条例?第十六条都对“三同时”作出了规定。建设项目安全设施的设计应当按照国家有关规定报经有关部门审查；建设项目竣工投入生产或者使用前，必须依法对安全设施进行验收。”另外，省政府办公厅?落实生产经营单位安全生产主体责任暂行规定?（鲁政办发?2007?54号），省安监局、发改委、经贸委、外经贸厅、工商局?关于加强建设项目安全设施“三同时”监督管理工作的通知?（鲁安监发[2006]110号），省安监局、经贸委、外经贸厅、工商局?关于加强钢铁、有色金属行业建设项目安全设施三同时监督管理工作的通知?（鲁安监发[2007]146号）等一系列规范性文件，也作了相应规定。今天学习的213号令仍

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然看作是建设项目安全设施监管第四个时期的延续，能否作为新一时期的开始，留给实践去验证。

以上我讲了建设项目安全设施监督管理政策、法规发展的四个时期或者阶段，其目的是让大家了解建设项目安全设施监管的历程，做好衔接落实。

二、建设项目安全设施监督管理中存在的问题

近几年来，各级安监部门通过努力开展工作，采取有效的措施和办法，建设项目安全设施监督管理工作取得了比较积极的成果，推动了“三同时”工作逐步走向法制化、规范化道路。但是在213号令出台以前，此项工作中还存在一些问题，归纳起来主要有六个方面：

（一）企业认知程度不够。很多企业对“三同时”的法规规定不了解、不熟悉，在认知上存在着“只知环保三同时、不知安全三同时”的问题。就当前阶段来说，建设项目安全设施“三同时”工作的宣传、普及和发动，也是一个重要问题。从了解情况看，各地在开展“三同时”工作中，企业主动申请履行安全设施“三同时”程序的建设项目还不是很多。相当数量的项目尤其是一些当地政府的招商引资项目和重点投资项目，没有按程序履行“三同时”有关许可手续，而是在开工建设后或竣工投入生产后，经安监部门执法检查发现、督促，才开始补办“三同时”手续，存在着“先上车，后买票”的问题。

（二）行政执法力度不够。存在着以下问题：一随着经济的发展，各地的企业和建设项目数量众多，而各级安监部门组建时间不长、人员短缺，对“三同时”的监管存在着时间和精力上顾及不够的问题。二是有的安监执法人员对“三同时”法律法规学习还不够全面，对“三同时”的条件、程序、内容和标准等掌握不熟练，存在着业务不太熟悉等问题。三是“三同时”工作客观上存在着程序复杂、办理期限较长等因素，部分安监人员在具体执法中，存在着程序不严谨等问题。四是对未按有关规定履行“三同时”手续的企业，未完全做到依法处罚，落实有关责任。五是部门之间联动性还不够，“三同时”工作中涉

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及的安监、发改、经贸、建设、工商、国土、环保等部门之间缺乏沟通和衔接，未建立联合或配合执法机制。

（三）安全评价不到位。中介机构的安全评价报告普遍缺乏针对性。评价报告的内容千篇一律，几乎都成了固定模式的“八股文”，没有针对性和实用性。还有的安全预评价报告水平远低于安全设施设计，不能起到有效指导初步设计和安全专篇的作用。更甚至有的安全预评价报告编制滞后于安全设施设计，并抄袭安全设施设计的有关内容。

（四）法规不健全。“三同时”工作没有开展好，很大的问题是制度上的缺位，我国到现在为止还没有一部专门的建设项目安全设施监督管理行政法规，即国务院的规定。“三同时”工作原来执行的是原劳动部的3号令、10号令、11号令，现在执行的是原国家安监局第18号令和国家安监总局的8号令。这些国家部委的规章的执行力和认可程度，在某些方面可能就要打一些折扣。另外，就现行规定中，也存在着许可条件、期限、程序不够明确，论证报告、安全专篇编制大纲、审查标准、验收标准等内容不统一的问题。这些都需要在立法中进一步加强和完善。

（五）非高危企业缺乏监管。?安全生产法?规定所有生产经营单位的建设项目都要实行安全设施“三同时”，但同时又规定只对矿山和用于生产、储存危险物品等高危建设项目的安全设施进行设计审查和竣工验收，而对非高危建设项目如何开展安全设施“三同时”工作没有作出具体规定。这恰恰是非高危建设项目安全设施不经过设计审查、竣工验收、“三同时”落实不到位，进而导致事故发生的原因之一。如07年魏桥集团“8.19”铝液外溢爆炸重大事故的发生，就是由于建设项目安全设施监督管理不到位造成的。因此，在非高危行业开展安全设施“三同时”工作也是非常有必要的。

（六）未纳入国家建设项目管理程序。建设项目安全设施的监督管理一直没有纳入有关部门的国家建设项目管理程序，没有进入投资主管部门建设项目

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立项的大盘子。主要原因是，没有明确和过硬的上位法依据，安全设施“三同时”就不能作为投资主管部门建设项目立项的重要依据，也就不能象土地出让、城市规划、环境保护等一样作为建设项目立项的前臵程序和必要条件。

三、《办法》解决的主要问题

213号令有哪些突破或明确了哪些问题，概括起来讲主要有4个方面。首先，扩大了以前“三同时”审查的范围。由过去的矿山、危险物品生产储存建设项目，扩大到矿山、生产储存危险物品、使用危险物品为生产原料和设施设备构成重大危险源、黑色及有色金属冶炼、化工、建材、轻工、造船等行业的建设项目。在这里需要大家注意的是，213号令第七条规定的6项内容，是有交叉的。比如属于（二）项的项目，可能也属于（三）项。其次，增加了建设项目安全审查环节。就是说，对建设项目设立、安全设施设计、安全设施竣工验收等各个环节必须进行安全审查。其中，“设立安全审查”是以前没有的、新增加的，是项目立项前的安全审查，是对项目是否符合安全生产条件的审查。这是关口前移、源头控制的关键环节，将从根本上预防重大隐患的产生。第三是明确了两个责任主体。投资建设单位是建设项目安全设施的责任主体，安监部门是监管主体。第四是完善了行政许可事项所必须的条件、期限和具体程序。下面具体讲一讲：

（一）明确了两个主体

一是明确了监督管理主体。我们先看一下监督管理主体的法律来源。?落实政府及其有关部门安全生产监督管理责任的暂行规定?（鲁政办发?2008?22号）第三条规定：“政府及其有关部门是监督生产经营单位安全生产的管理主体，承担本行政区域、本部门职责范围内安全生产工作的监督管理责任。”这里所谓的“监督管理责任”是政府及其有关部门作为社会公共管理者或者公权力的代表者应承担的安全生产责任，也就是说每一个安全生产行为背后都有一个承担相应责任的监督管理主体。那么，建设项目安全设施的监督管理主体是谁呢？

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?安全生产法?第二十六条规定：“矿山建设项目和用于生产、储存危险物品的建设项目的安全设施设计应当按照国家有关规定报经有关部门审查，审查部门及其负责审查的人员对审查结果负责。”这里规定的监管主体是“有关部门”，没有进一步明确为哪个部门。?山东省安全生产条例?第十六条明确的“三同时”监管主体也是“有关部门”。213号令第三条从两个层面作出规范。从政府层面来讲：“县级以上人民政府应当加强对建设项目安全设施监督管理工作的领导，支持、督促各有关部门依法履行监督管理职责。”从部门层面来讲：“县级以上人民政府安全生产监督管理部门负责本行政区域内建设项目安全设施的监督管理，其他各行业主管部门在各自职责范围内履行相关的监督管理职责。省人民政府安全生产监督管理部门负责对全省建设项目安全设施监督管理工作进行综合监督、指导。”也就是说，?办法?规定的监管主体是“安全生产监督部门”。从“有关部门”的模糊规定到“安全生产监督部门”的清晰规定，体现了立法的进步。

二是明确了责任主体。?落实生产经营单位安全生产主体责任暂行规定?（鲁政办发?2007?54号）第三条规定：“生产经营单位是安全生产的责任主体，应当对本单位的安全生产承担主体责任，并对未履行安全生产主体责任导致的后果负责。”所谓的“主体责任”是生产经营单位作为生产经营活动的主体而对其自身活动所应承担的安全生产责任。那么，建设项目安全设施的责任主体是谁呢？?办法?第五条规定：“投资建设工程项目的生产经营单位对其承担主体责任，其主要负责人负责全面落实。”也就是说，建设项目谁投资，谁就是责任主体、承担安全生产主体责任。

（二）规定了监督管理体制

?办法?第四条规定了建设项目安全设施监督管理的体制。体现了两层意思：分级和委托。

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第一层意思，分级监管。?办法?第四条第一款规定：“建设项目安全设施实行分级监督管理：(一)省人民政府及其有关部门审批、核准或者备案的建设项目及跨设区的市行政区域的建设项目，其安全设施的监督管理由省人民政府安全生产监督管理部门负责；(二)设区的市人民政府及其有关部门审批、核准或者备案的建设项目及跨县(市、区)行政区域的建设项目，其安全设施的监督管理由设区的市人民政府安全生产监督管理部门负责；(三)前两项之外的其他建设项目安全设施的监督管理，由建设项目所在地的县级人民政府安全生产监督管理部门负责。”实际上这段话不但包括分级监管，也包括了属地监管，也就是我们经常讲的“分级管理与属地管理相结合”的安全生产监督管理体制。省、市、县三级监管体现了“分级管理”原则，这是比较明确的。第一款第三项中提到了一个概念“所在地”，市、县两级都是由所在地的安监部门负责，这就是属地管理原则。需要指出的是，跨市、县的建设项目是指项目本身地理位臵横跨两个行政区域，而不是投资主体横跨两个行政区域。比如说，烟台的公司到威海投资建设项目，肯定要履行威海当地的审批、核准或备案手续，由威海当地监管，而不是由烟台监管，这是属地原则的必然要求。但如果项目所处的地理位臵正好位于烟台和威海行政区域交界处、横跨两地，在符合有关条件的前提下，就由省里审批，而不能由烟台或威海跨界审批。

那么，“政府及其有关部门审批、核准或者备案”怎么理解？按照投资体制，“有关部门”一般是指投资主管部门。?企业投资项目核准暂行办法?（国家发改革令第19号）第二条的规定，地方投资主管部门为“地方政府发展改革委（计委）和地方政府规定具有投资管理职能的经贸委（经委）”。原国家经贸委已经取消，有关职能分解到其他部委，我省这几年来一直保留着经贸委的架构，今年6月10日刚挂牌组建了省经济和信息化委员会，由原省经贸委、信息产业厅合并组成，仍独立于省发改委存在。一般来说，发改委管基础基建项目，经贸委管技术改造项目。关于“审批、核准、备案”，2004年7月26日颁

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布的?国务院关于投资体制改革的决定?（国发［2004］20号）规定：“对于企业不使用政府投资建没的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。其中，政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准，其他项目无论规模大小，均改为备案制”。省发改委和经贸委分别出台了贯彻实施文件，内容有类似性，这里只重复一下省发改委的规定。?山东省发展和改革委员会建设项目审批、核准、备案事项受理暂行规定?(鲁发改审批［2007］1156号)第四条规定：“省发展改革委受理审批类建设项目的范围包括：（一）省级政府预算内资金投资的建设项目。（二）省专项建设基金直接投资或以资本金注入或提供担保的建设项目。（三）使用银行政策性贷款及国外贷款的建设项目。（四）省直机关和省属事业单位使用自筹资金的建设项目。（五）按有关规定应受理的其他审批项目。”第八条规定：“实行核准制的项目包括：（一）企业投资建设的重大项目和限制类项目。（二）外商投资项目。（三）境外投资项目。”第十五条规定：“企业投资山东省?政府核准投资项目目录?以外的建设项目，均实行备案制。”这就是“审批、核准、备案”的来源和划分。需要指出的是213号令中的建设项目不包括国家及其有关部门审批、核准或者备案的建设项目。这是因为，一方面，省政府的规章无权对国家及其有关部门审批、核准、备案的建设项目增加监督检查程序，无权要求国家有关部门将省里规定的安全设施许可程序作为前臵或必要条件。另一方面，对国家及其有关部门审批、核准或者备案的建设项目的监管，国家有明确规定。比如?非煤矿矿山建设项目安全设施设计审查与竣工验收办法?（国家安监局第18号令）第六条规定，国务院安全生产监督管理部门负责国务院或者国务院有关部门审批、核准、备案的建设项目安全设施的设计审查和竣工验收。再如?危险化学品建设项目安全许可实施办法?（国家安监总局第8号令）第四条规定：“国家安全生产监督管理总局指导、监督全国建设项目安全许可实施工作,并负责实施下列建设项目的安全许可：（一）国务院审批（核准、备案）

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的；（二）中央企业投资由国务院投资主管部门审批（核准、备案）的；（三）跨省、自治区、直辖市的；（四）法律、行政法规规定的其他建设项目。”因此，国家审批、核准、备案的建设项目，不在分级监管范围之内。

第二层意思，委托监管。213号令第四条第二款规定：“上一级人民政府安全生产监督管理部门根据工作需要，可以将其负责监督管理的建设项目委托下一级人民政府安全生产监督管理部门实施监督管理。”委托监管的问题，这里就不多讲了。?行政许可法?、?山东省安全生产条例?、国家安监总局第8号令都有明确规定。需要强调的是上一级委托事项，下一级不能再向下委托。

（三）明确了监督管理范围

213号令第七条将重点监管范围确定为高危行业以及部分非高危行业的建设项目。具体包括：(一)矿山建设项目。包括地下开采、露天开采矿山以及石油、天然气开采、储运等建设项目。?办法?第三十九条规定：“煤矿建设项目安全设施的监督管理依照有关法律、法规的规定执行。”因此，安监部门负责的是非煤矿山建设项目的监管。(二)生产、储存危险物品的建设项目。危险物品是指易燃易爆物品（包括烟花爆竹）、危险化学品、放射性物品等能够危及人身安全和财产安全的物品。矿山建设项目和生产、储存危险物品的建设项目是?安全生产法?规定的监管范围。(三)使用危险物品为生产原料和设施、设备构成重大危险源的建设项目。(四)黑色及有色金属冶炼建设项目。按照?国民经济行业分类?（GB/T 4754-2002）的规定，冶金工业包括黑色金属矿采选业、有色金属矿采选业、黑色金属冶炼及压延加工业和有色金属冶炼及压延加工业等四个大类行业。依据危险程度，冶金工业建设项目中，只有黑色及有色金属冶炼等建设项目纳入重点监管范围。(五)化工、建材、轻工、造船等行业的重大建设项目。化工是指化肥、农药、橡胶制品、新领域精细化工、有机原料等化学工业。建材是指水泥、玻璃、陶瓷等建筑材料制造行业。轻工是指皮革、造纸、印刷、造酒、食品加工等轻工制造业。造船是舰船及其他浮动工具等建造工业。

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这四个行业也并非所有的建设项目都在监管范围，只有重大建设项目才列入监管范围。在省安监局制定的贯彻落实213号令意见中，重大建设项目明确为投资总额在5000万元及以上的项目。(六)国家规定的其他建设项目。这是一项兜底性的规定，只要国务院及其有关部门现在和将来有规定，都纳入监管范围。

这六项的规定的建设项目，统称为重点监管建设项目；重点监管建设项目之外的其他建设项目统称非重点监管建设项目。重点监管建设项目要依法进行设立安全审查、设计审查、竣工验收等许可程序。但非重点监管建设项目并非不再监管，?办法?第七条第三款规定：“设立非重点监管建设项目的，投资建设单位应当将安全生产条件论证报告报安全生产监督管理部门备案。”这就要求所有的工业生产建设项目（包括重点监管建设项目和非重点监管建设项目）都应当按照?办法?第六条的规定，进行设立前的安全生产条件论证，重点监管建设项目向安监部门申请设立安全审查，非重点监管建设项目向安监部门进行安全生产条件论证报告备案。

（四）设立安全审查

设立安全审查制度出台以前有两个背景：

一是建设项目安全设施许可包括建设项目安全设施的设计审查和竣工验收两项许可，因此简称“三同时”的审查和验收。02年出台的?危险化学品安全管理条例?（国务院344号令）提出了设立危化品企业应当由安监部门进行审查。但需要注意的是，企业设立与建设项目设立不是等同的，设立新的企业必须要进行厂房、工程等项目建设；但建设项目设立却未必重新经过企业设立，因为老企业可能也要进行新的建设项目投资或者进行老的建设项目改建、扩建工程。总之，344号令的危化品企业设立不等同于建设项目设立，是不同种类的许可。在此基础上，06年国家安监总局出台的8号令?危险化学品建设项目安全许可实施办法?提出了所有的生产、储存危险化学品的建设项目都应当进行设立安全审查。总局8号令的建设项目设立审查与国务院344号令的企业设立

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审查是不同的。但由于部门规章的限制及危化品的范围，并没有给整个建设项目安全设施许可程序带来大的影响。

二是建设项目安全设施许可没有进入投资主管部门建设项目立项的条件。造成的后果，在第二部分“存在的问题”中已经讲过，此处不再重复。尽管国家和省的政策文件中有一些规定。比如，国家发改委、原国家安监局?关于加强建设项目安全设施“三同时”工作的通知?规定：“各级政府发展改革部门应将建设项目安全设施“三同时”纳入建设项目管理程序。”省政府办公厅?落实政府及其有关部门安全生产监督管理责任的暂行规定?（鲁政办发[2008]22号）第十三条规定：“发展和改革部门职责为：负责把建设项目安全条件作为审批、核准、备案的重要依据，把安全设施“三同时”落实情况作为基本建设项目竣工验收的前臵条件。”但这些都不是法规性规定。那么，纳入国家建设项目管理程序的行政许可事项有哪些呢？?企业投资项目核准暂行办法?（国家发改委令第19号）第八条规定：“项目申报单位在向项目核准机关报送申请报告时，需附送以下文件：（一）城市规划行政主管部门出具的城市规划意见；（二）国土资源行政主管部门出具的项目用地预审意见；（三）环境保护行政主管部门出具的环境影响评价文件的审批意见；（四）根据有关法律法规应提交的其他文件。”省发改委?建设项目审批、核准、备案事项受理暂行规定?(鲁发改审批［2007］1156号) 第五条、经贸委?企业技术改造管理暂行办法?（鲁经贸改字[2006]49号）第十一条、?企业技术改造项目核准备案暂行办法?（鲁经贸投字[2005]2号）第六条都有相同的要求。

在这两个背景下，213号令经部门会签、省长常务会议研究后确定了设立安全审查制度。该?办法?规定，投资建设单位的重点监管建设项目应当报安全生产监督管理部门进行安全审查，并提交设立安全审查申请书、规划选址文件、安全生产条件论证报告、建设项目设立安全评价报告等资料。重点监管建设项目设立未经安全审查合格或者变更后未经变更审查合格，擅自开工建设的，由

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县级以上人民政府安全生产监督管理部门责令投资建设单位限期改正，并处1万元以上3万元以下的罚款，并可对其主要负责人处5000元以上2万元以下的罚款；造成严重后果，构成犯罪的，依法追究刑事责任。并且213号另第十三条规定：“投资主管部门或者其他有关部门应当严格执行安全设施监督管理规定。重点监管建设项目设立未经安全审查合格的，投资主管部门不予立项，设计单位不得进行设计，投资建设单位不得开工建设。”所谓“立项”也就是建设项目的审批、核准、备案。该条规定将建设项目设立审查作为了投资主管部门对建设项目审批、核准、备案的前臵条件，也就是说将建设项目安全设施许可程序纳入了入建设项目管理程序。如果建设项目设立未经安全审查，投资主管部门却予以立项而造成后果的，依据?办法?第三十七条的规定追究责任。

（五）规定了监督管理程序

由于建设项目安全设施监督管理程序中涉及了较多的行政许可事项，以及由此产生的安全评价、各种论证报告和审查意见等，?办法?用大量的篇章来介绍这个程序的内容、条件和期限等。建设项目安全设施监督管理程序从大的方面来讲，可以分为重点监管建设项目程序和非重点监管建设项目程序。

一是重点监管建设项目程序。重点监管建设项目也就是?办法?第七条第一款规定的矿山，生产、储存危险物品，使用危险物品为生产原料和设施、设备构成重大危险源，黑色及有色金属冶炼，化工、建材、轻工、造船等行业的建设项目。重点监管建设项目程序中，以安监部门行使许可职权作为划分标准，可以分为三个“子程序”。

第一个子程序，设立安全审查程序。这个程序是由4个步骤完成的，具体为：1.投资建设单位进行安全生产条件论证，并编制安全生产条件论证报告。2. 安全评价机构进行设立安全评价，并编制设立安全评价报告。3.安监部门进行设立安全审查，并出具设立安全审查意见书。4. 投资主管部门进行立项许可审查，并出具立项许可证明文件。四个行为产生了四个法律文书，有报告书、

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审查意见书，还有证明文件。这四个文书都是能产生法律后果的，都能引起行政诉讼或复议。比如说，第一个文书“安全生产条件论证报告”。投资建设单位向安监部门申请设立安全审查，提交的材料中有这个报告，安监部门经审查作出不同意设立的决定，项目因此停止，投资建设单位有权以此为由向法院提起行政诉讼。设立安全审查程序的完成以投资主管部门的立项作为标志。

第二个子程序，安全设施设计审查程序。这个子程序分为三个步骤：1.设计单位进行安全设施设计，并编制安全设施设计专篇。2.安监部门进行安全设施设计审查，并出具安全设施设计审查意见书。3.建设主管部门进行施工许可审查，并出具施工许可证明文件。这是三个主要步骤，当然也可能由于设计审查不通过，或者设计审查通过后设计发生重大变更等情况，而出现再次提请安监部门审查的情形。情况是复杂的，但上面提到的三个步骤是必须的。依据?办法?第十九条的规定，第三个步骤建设部门进行施工许可审查的启动，是以第二个步骤安监部门出具安全设施设计审查意见书为前提的。未按照这个步骤进行而造成后果的，依据?办法?第三十七条的规定，“对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。

第三个子程序，安全设施竣工验收程序。这个子程序分为六个步骤：1.施工单位进行安全设施施工，并编制安全设施施工情况报告。2.安全生产检测检验机构进行安全设施检测检验，并编制安全设施检测检验报告。3. 投资建设单位进行试生产（使用），并编制试生产(使用)自查报告。4. 安全评价机构进行安全设施竣工验收安全评价，并编制安全评价报告。5. 安监部门进行安全设施竣工验收，并出具安全设施竣工验收意见书。6. 投资主管部门进行总体竣工验收，并出具总体竣工验收意见书。第四个步骤中的安全评价，可能是竣工验收安全评价，但也可能包含着试生产（使用）情况的评价。第六个步骤中投资主管部门的总体竣工验收，也是以第五个步骤中安监部门的安全设施竣工验收为前提的。因为依据?办法?第三十条的规定，建设项目安全设施未验收合格的，

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不得组织总体竣工验收，投资建设单位不得投入生产和使用。否则也是要产生法律后果的。

以上设立安全审查程序的4个步骤，安全设施设计审查程序的3个步骤，安全设施竣工验收程序的6个步骤，加在一起，一共是13个步骤。需要说明的有几点：

第一，这三个子程序和13个步骤都是由投资建设单位发起的，或自行，或申请政府部门，或委托中介机构、设计单位、施工单位。没有投资建设单位的发起，这些程序和步骤没有一个能进行，因为投资建设单位是建设项目的责任主体，投资者才是市场经济活动的主体。

第二，归纳在一起，这13个步骤的运行主体可以分为四类：政府部门的有6个步骤，分别是安监部门的设立安全审查、安全设施设计审查、安全设施竣工验收3项，投资主管部门的立项许可审查、总体竣工验收2项，和建设主管部门的施工许可审查1项；安全中介机构有3个步骤，分别是设立安全评价、安全设施竣工验收安全评价和安全设施检测检验；投资建设单位有2个步骤，分别是进行安全生产条件论证和进行试生产(使用)；剩余2个步骤是设计单位进行安全设施设计和施工单位进行安全设施施工。

第三，这些程序和步骤的运行期限可以分为两类：法定期限和约定期限。政府部门许可的期限为法定期限，依据?行政许可法?都是20个工作日，经行政首长批准可延长10个工作日。除此以外的期限都是约定期限，可以通过合同来约束。

第四，有些程序可适当简化。依据?办法?第四十条的规定，对规模较小、工艺流程简单和危险程度较低的建设项目，可按照有关规定适当简化建设项目安全设施监督管理的程序。这是一个重要的条款规定。为此，省安监局关于贯彻落实?办法?的通知鲁安监发[2009]81号文件?关于认真贯彻落实?山东省工业生产建设项目安全设施监督管理办法?的通知?中，作出了以下规定：（一）

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非煤矿山建设项目和黑色及有色金属冶炼建设项目。其中，地下和露天开采矿山以及石油、天然气开采、储运、地质勘探（巷探）、尾矿库等建设项目执行全部程序。矿泉水、地热、卤水、采沙和砖瓦粘土等建设项目，黑色及有色金属冶炼建设项目，只进行建设项目设立安全审查和安全设施竣工验收，即这些项目只经过第一步和第三步许可程序，不经过第二步安全设施设计审查程序。(二) 生产、储存危险化学品的建设项目，按照?山东省安全生产监督管理局关于危险化学品建设项目安全许可和试生产（使用）方案备案工作的意见?（鲁安监发[2008]2号）的规定执行。（三）生产、储存烟花爆竹及其他易燃易爆物品建设项目，使用危险物品为生产原料和设施、设备构成重大危险源的建设项目，化工、造船行业投资总额在5000万元以上的重大建设项目。这三大类建设项目中的新建和易地改、扩建项目要执行全部程序；在原厂区或库区内进行的改、扩建项目只执行安全设施设计审查和竣工验收后两步许可程序，不进行第一步设立安全审查程序。（四）建材和轻工行业投资总额在5000万元以上的重大建设项目。其中，新建和易地改、扩建的水泥、平板玻璃（玻纤）、建筑陶瓷等建材项目和造纸、酒类制造、日用玻璃、食品加工及发酵等轻工项目执行全部程序，在原厂区内进行的改、扩建的上述项目只执行设立安全审查和安全设施竣工验收许可程序，除此之外的其他建材和轻工重大建设项目只执行第三步许可程序即安全设施竣工验收。以上就是省安监局关于贯彻落实?办法?的通知中简化程序的规定。主要是简化了一些小项目和改、扩建项目的第一步程序（设立安全审查程序）或第二步程序（安全设施设计审查程序），也有同时简化两步程序的。但是即使程序简化了，所有的重点监管建设项目最后都要经过第三步程序（安全设施竣工验收程序）的把关。出台这样的规定，目的是使?办法?更符合实际，更便于执行。

二是非重点监管建设项目程序。非重点监管建设项目是指重点监管建设项目以外的工业生产建设项目。非重点监管建设项目程序包括以下6个步骤：1.

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投资建设单位进行安全生产条件论证，并将安全生产条件论证报告报安监部门备案。2.设计单位进行安全设施设计，并编制安全设施设计专篇。3.施工单位进行安全设施施工，并编制安全设施施工情况报告。4.检测检验机构进行安全设施检测检验，并编制安全设施检测检验报告。5. 投资建设单位进行试生产(使用)，并编制试生产(使用)自查报告。6. 投资建设单位组织安全设施竣工验收，并将验收情况报安监部门备案。非重点监管建设项目程序有三个特点：第一，没有政府及其有关部门的安全审查。在该程序中，安监部门不行使审查、验收等许可职权。投资主管、建设等其他部门可能会依据有关法律法规对建设项目进行审查，但这些审查是不以安全许可作为前臵或必要条件的，审查内容也与安全生产关联程度小，因此这些审查不纳入程序和步骤。第二，是以投资建设单位自查或自律的方式将程序和步骤进行完。因为非重点监管建设项目的危险程度小，引发事故的可能性较小，政府及安监部门不参与安全审查、验收，这些程序主要由投资建设单位自行组织或引导。第三，应当到安监部门进行两次备案。这两次备案中，第一次是“将安全生产条件论证报告报安监部门备案”。第二次是“将验收情况报安监部门备案”。 对非重点监管项目的备案是告知性备案还是审查性备案，有不少同志问到这个问题。大家知道，告知性备案就是告诉我让我知道有这个事就行了，而审查性备案就属于行政审批了。对这个问题，有两种观点，一种是非重点监管项目，虽然安全监管部门不直接组织安全设施审查，但企业必须按照?办法?的相关规定履行备案手续，安全监管部门应审查有关材料能否全面反应建设项目安全设施情况，验收材料应重点审查建设项目安全设施检测、检验报告能否达到“三同时”的要求，并将其作为备案的必要条件。一种是告诉我就行了。我个人认为应该算是告知性备案。但有一种观念需要澄清，不少同志认为告知性备案不承担法律后果和责任，不备案不能进行行政处罚。告知性备案也是行政管理的一种手段，企业不遵守也是不对的，那种认为告知性备案企业不备不能进行行政处罚的观念是片面的。

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四、工作中需要把握的几个问题

在213号令8月1号正式实施的这一段时间以来，不少市县的同志来电话咨询有关的问题。我整理了一下，在这里和大家做个交流。有些是个人观点，不一定准确。

（一）213号令和国家总局关于危险化学品和非煤矿山建设项目安全生产监管规定的衔接问题。

一是与原有非煤矿山三同时有关规定的关系。不少市问与原来非煤矿山三同时有关规定的关系，213号令和81号文件的规定非常明确，就是统一到213号令和81号文件 上来，设立审查、设计审查和竣工验收需要提交的资料，必须根据213号令的规定去做。申请的表格与原来18号令的规定要求不完全一样，以新的表格为标准。比如多名称上说现在称为设立审查，原来是预评价，设立审查需要准备4个方面的资料，即213号第九条的要求，1、设立安全审查申请书；2、规划选址文件；3、安全生产条件论证报告（企业需要做的，包括5条，213号令第6条的规定）虽，4、建设项目设立安全评价报告，即预评价报告。比原来只提交预评价报告，多了几项要求。

（二）关于轻工、机械（造船）、纺织、电力（发电）等行业企业安全设施“三同时”监管问题

1、?办法?在第七条没有包括机械、纺织、电力（发电）等行业，但规定“使用危险物品为生产原料和设施、设备构成重大危险源的建设项目“列为重点监管建设项目的范围，在具体实施时应进行综合把握。

一是如火力发电企业，其锅炉、燃油储罐、制氢站等设备设施都有可能构成重大危险源；化纤生产企业有可能大量使用危险化学品为生产原料，对于符合“使用危险物品为生产原料和设施、设备构成重大危险源”的机械、纺织、烟草、电力等相关建设项目，也属于重点监管项目，应该按照?办法?的规定进行设立安全审查，并按照相关规定进行安全设施设计审查和竣工验收。

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二是对于“化工（不包括危险化学品）、建材、轻工、造船等行业的非重大建设项目，即投资总额在5000万元（含5000万元）以下的项目，如符合“使用危险物品为生产原料和设施、设备构成重大危险源”的条件，也属于重点监管项目，应按照相关规定进行设立安全审查、安全设施设计审查和竣工验收。

2、如果不属于213号令中的重点监管项目的，省安监局81号文件中有规定，“?办法?第七条规定的非重点监管项目，国务院和省政府及其有关部门投资管理规定在审批、核准、备案时需安监部门出具审查意见的，仍按照国家和省有关规定执行。该怎样理解？

3、有的同志问对213号令第七条第（五）项中的“化工、建材、轻工、造船等行业的重大建设项目中”的“等”字怎样理解。是完全列等还是不完全列等？（省里重点项目每年大约1000项左右）

（三）怎样把握选择有资质的设计单位进行安全生产设施的设计？ 在这里需要说明的是，国家对安全设施的设计资质没有具体规定。安全设施的设计是从属于整个建设项目设计的资质的。设计单位的资质要求：?建设工程勘察设计企业资质管理规定?（建设部令第160号）、?关于颁发工程勘察资质分级标准和工程设计资质分级标准的通知?（建设?２００１?２２号）。

（四）怎样把握选择有资质的施工单位进行安全设施的施工？也就是说审查把握的要点是什么？

1、施工单位资质规定：?建筑业企业资质管理规定?（建设部令第159号）、?建筑业企业资质等级标准?（建建[2001]82号）、?施工总承包企业特级资质标准?（建市[2007]72号）、?建筑业企业资质管理规定实施意见?(建市[2007]241号)。

2、如果建设项目安全设施的施工不是一家施工单位独自完成的，而是一家以上施工单位共同完成的，所有施工单位都应编制安全设施施工情况报告，提供施工资质证明文件的复印件。

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（五）在省安监局81号文件中为什么没把放射性物品列入安监部门的监管范围？

根据国家有关规定，放射性物品的安全监管是由环保部门和公安部门监管的。

（六）81号文件中对生产、储存危险化学品和烟花爆竹的项目规定与其他易燃易爆物品生产、储存的表述不同。其他易燃易爆物品生产、储存的建设项目后面多了一句话。即法律、法规、规章另有规定的，从其规定。怎样理解？（民爆器材）

安全生产法中，危险物品包括易燃易爆物品、危险化学品、放射性物品。在实践中把易燃易爆物品分为烟花爆竹和民用爆破器材和其他易燃易爆物品。在安全生产监管上也由不同的部门分管。目前民用爆破器材的项目管理、安全设施三同时管理的现状。

（七）为什么213号令第三十三条对“未依法进行建设项目设立的安全生产条件论证，并向安全生产监督管理部门备案的有处罚，对竣工验收不备案的没有处罚？

（八）怎样理解第三十三条第（二）项“建设项目安全设施竣工后，未依法组织对安全设施进行检测、检验”？

1、安全设施的概念。 危险化学品建设项目安全设施目录见国家安监总局 （安监总危化?2007?225号）

2、依法组织。自2007年4月1日起施行的国家安全生产监督管理总局令12号令?安全生产检测检验机构管理规定?第四条安全生产检测检验目录由国家安全生产监督管理总局（以下简称安全监管总局）规定并公布。

（九）在审查时聘请专家的问题。1、对专家的资格没有要求。2、专家不能承担审批责任。聘请专家的人数根据建设项目规模和工艺的复杂程度，由安监部门或企业自行决定。但是安全审查专家水平如何决定了安全设施审查的质

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量。从前一阶段的实践来看，有的专家虽然能从工艺、设备等角度提出一些意见和建议，但由于对安全生产工作不了解、不熟悉，对安全生产法律、法规、标准不熟悉、不掌握，难以从安全生产角度提出有针对性的意见和建议，甚至无从发表意见。对于这种情况一方面对专家也要进行必要的培训，使其熟悉、掌握安全生产法律、法规和标准，另一方面也要对专家队伍进行及时调整，将责任心强、对安全生产熟悉的专家纳入专家队伍，为安全设施监管提供可靠的技术保障。

（十）在监督检查过程中应该注意的问题。

1、81号文规定：213号令发布之前，有关法律法规没有明确要求、?办法?规定需要进行安全设施审查的建设项目，区分以下不同情况分别处理：?办法?生效（2009年8月1日）之前已经建成并投入生产（使用）的，可不再办理安全设施审查手续（213号令没有追溯力），但要督促投资建设项目单位认真排查和整改事故隐患，确保安全生产条件；?办法?生效之日在建的建设项目，可不再办理设立安全审查或安全设施设计审查手续，但要依法进行竣工验收；?办法?生效之后，?办法?规定的所有新建、改建、扩建的工业生产建设项目安全设施的建设，必须严格按照?办法?的规定和本通知的要求办理安全设施各项审查手续。对未按规定办理审查手续而擅自开工建设、擅自投产（使用）的建设项目，一经发现或接到举报，要依法严肃查处。在这里要特别强调一下，现在国家越来越重视责任追究。出了事故，检察院要介入，调查公务员是否涉嫌职务犯罪。行政监察机关（监察局）也要介入，看看有没有行政违纪行为。但是，责任追究必须要依法实施，不能随意扩大。安监部门当然也包括其他执法部门不能承担无限责任。要特别把握一经发现和接到举报这句话。这是?安全生产法?的规定。?安全生产法?第五十四条是这样规定的。“对未依法取得批准或者验收合格的单位擅自从事有关活动的，负责行政审批的部门发现或者接到举报后应当立即予以取缔，并依法予以处理。”也就是说，予以取缔和处理是

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建立在发现或者接到举报的前提下。不向有关部门报审和备案，企业要承担责任。发现和接到举报不查处，是行政不作为，要承担责任。

3、在这里需要说明一点的是，在座的有不少是乡镇政府的分管领导和安监站（中队）的同志，虽然根据213号令的规定，没有赋予乡镇一级安全设施的审批权，但是我们负有对辖区内企业“三同时”监督检查的权利，同时也负有监督检查的责任，务必要高度重视起来。

我们有理由相信，随着213号令的贯彻实施，在各级安监部门包括其他部门的共同努力和配合下，在各个企业的领导的高度重视下，全省安全设施“三同时”工作一定会取得积极成效，也一定会为全省安全生产形势的持续稳定好转作出新贡献。

以上就是我对213号令涉及到的有关问题的理解，讲的有不当之处，请大家批评指正，谢谢大家！

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