城市功能定位、发展目标和空间布局的影响。从微观层面上，要研究人们生活水平提高以后出现的新需求，如住房、环境、交通方式、休闲需求等，研究城市进入一定发展阶段以后出现的一些社会问题，如老全化问题等，对城市空间按排的要求。

2．更新规划观念，提高城市规划的可操作性

城市规划的目的之一，就是要引导城市的各项建设活动有序进行，逐步实现城市总体规划提出的既定城市发展目标。如果编制完成的总体规划缺乏可操性，不仅会出现规划在实施过程中的不断被动修改，影响城市规划的严肃性，还有可能制约城市社会经济的发展，为此，我们必须更新规划观念，从以下几个方面调整规划方法，提高城市规划的可操作性。

■ 注重过程规划

城市规划的重心必须由过去的致力于远景发展的蓝图转变到重视城市规划实施的过程中来。现行总体规划的一个重要不足就是缺乏对城市远景发展蓝图实施过程的研究和表达，规划的引导作用未得到充分发挥。反映在实施过程中主城的新区建设与旧城改造重点不突出，都市圈外围城镇的建设时序不够明确，城市建设四面出击，投资不集中，整体性不强，规模效益未得到有效发挥。

为此建议，本次总体规划调整要注重过程规划，增加对城市发展蓝图的实施过程的研究和规划建设时序的表达，加强规划的引导作用。

■ 提倡开门规划

城市规划是一个庞大的系统工程，涉及城市内部的各个系统和部门，单靠城市规划一个部门难以规划、建设好一个复杂的城市。同样，城市规划的实施涉及决策、投资、以及收益者关注的各种问题，单靠专家学者编制的城市规划也难以周全考虑不同社会群体关注的问题。因此，我们提倡开门规划，集思广益，让城市各个系部与部门，城市不同社会阶层，城市的决策者、投资者、受益者共同参与到城市总体规划的过程中来。通过这样一个全社会广泛参与的过程，再由城市规划主管部门组织城市规划专家学者进行综合协调，形成全社会认同的规划蓝图。只有这样，城市规划才能当好政府的参谋，协调好各部门的利益，给市民提供一个期望的城市生活环境；才能在实施过程中得到决策者、投资者和市民的关心和支持，从而提高城市规划的可操作性。

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■加强规划与计划的衔接

长期以来，规划与计划二张皮，也是总体规划在实施过程中发生偏差的重要原因之一。在我国实行由计划经济体制向市场经济体制转变的过程中，一方面“计划”的成份在逐步减少，但作为政府宏观调控的重要手段，“计划”在城市社会经济发展过程中仍起着非常重要的作用。另一方面城市政府工作的职能已由抓经济为主逐步转向抓城市建设与管理为主，城市规划与建设将势必成为国民经济发展计划的重要组成部分。

城市总体规划与国民经济发展计划虽然都有宏观、综合性等共同特点，但不同的是城市总体规划的目标更长远，并落实于空间。因此，国民经济发展计划一方面要以城市总体规划确定的长远目标作为依据之一，另一方面必须有与之相适应的城市近、中期规划予以空间落实。只有规划与计划加强衔接，才能通过若干个五年计划逐步实现总体规划的长远目标。与国民经注济五年计划和十年发展规划相适应，建议本次总体规划调整的规划周期调整为近期为五年，远期为十年。

3．增强规划的弹性，适应市场经济发展形势。

市场经济对城市规划的影响，主要体现在投资多元化带来的对投资主体在空间上的多种选择需求，以及城市规划部分市场化内容、规划指标的不确定性，即规划的弹性问题。现行总体规划编制于改革开放初期，虽然尽可能考虑了市场经济对城市规划可能带来的影响，但由于执行的部颁城市规划编制体系和编制办法仍然是计划经济的产物，对国家改革开放的力度和市场经济发展速度难以预计，因此，规划在实施过程中出现了不适应状况。

为此，从整个城市规划领域来讲，应研究市场经济形势下，城市规划编制体系、规划编制办法等的适应性问题。就本次南京城市总体规划调整而言，要研究总体规划阶段应该解决什么问题和如何去解决的问题，总体上讲主要解决控制和引导两个方面的问题。对那些商业性、有利润可图的部分，规划以引导为主，尽可能增加规划弹性，满足多种选择的需求，如工业、商业、房地产业、通信、供电等；对哪些公益性、以社会效益和环境效益为主的部分，应从合理性角度加强规划控制力度，如城市道路，城市环境建设等，以保证城市的有序、持续的发展。

4．加强规划立法，提高城市规划的严肃性

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现行总体规划在实施过程中常常被被动修改，规划缺乏应有的法律地位是重要原因之一。我国虽然于1989 年颁布了“城市规划法”，南京市分别于1995年公布了“南京城市规划条例”和“实施细侧”，但由于是通用性并过于粗线条而控制作用不够，如果城市规划继续停留在技术文件阶段，没有建立起应有的法律地位，再加上决策者，投资商法规意识不强，总体规划在实施过程中被修改的局面依然无法改变。

为此建议，首先要建立起以《城市规划法》为基本法，《南京城市规划管理技术法规》为地方性法规，相应的行政措施为补充的完善的城市规划立法体系；其次是要逐步建立起公众参与和舆论监督制度；再者要加强城市规划和规划法规的宣传，提高全民的法规意识。只有这样，才能维护城市规划的严肃性，保障规划目标的落实。

5．重视政策规划，加强城市规划的引导作用

经济的发展得益于好的政策，城市建设同样需要相应政策的引导，开发区的建设就是很好的实证。一个好的政策有助于城市发展目标的实现，否则将影响城市的合理发展，“以地补路”政策曾在城市建设尤其是旧城更新中起过重要作用，但也出现了由于以地补路地块小而分散、开发公司长期无力建设所带来的新区建设整体性差、配套不完善等问题。

现行总体规划在实施过程中出现的工业布局、城镇人口的分布、城市生态网架和历史文化名城保护规划等的落实偏差，与没有相应的政策作支撑有很大的关系。发达国家把“城市政策的设计和研究”作为城市规划内容，充分说明了政策对规划目标实施的重要性。

为此建议，本次总体规划调整，要加强城市发展政策的研究，把政策规划作为城市规划的重要内容纳入城市总体规划，使其成为实施城市规划目标的重要支撑，加强城市规划的引导作用。

6．建立回顾评价体系，不断提高总体规划的适应性

任何一个时期编制的城市总体规划，都是在一定的社会背景条件下形成的，如果规划在实施过程中，社会背景条件发生重大变化，与之相应的规划也应作相应的调整或修订。城市规划是一门综合性学科，涉及所有有空间需求的各种社会、经济、环境要素，要素之间互为关系，相互协调，如果某种要素特别是关键要素发生变化，其它相关要素

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也必需作相应调整。城市总体规划是对长远发展目标的预测，不可能十分准确地与实际实施情况相吻合，必须在实践中不断调整完善。

通过总体规划的回顾与评价，可以及时地发现不适应状况，在总体规划的长期目标的指导下，不断地调整阶段发展目标，建立动态平衡发展体系，逐步实现总体规划提出的城市长远发展目标。建议建立“一年一回顾、五年一调整（滚动）、十年一修订”的城市总体规划回顾评价体系，不断提高总体规划的适应性。

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