步伐，总体上讲，基本符合总体规划关于新区建设和旧城改造的规划原则，但新区建设和旧城改造的整体水平与国内其他城市相比，还有较大的差距，主要体现在分散建设、零星开发较多，规模开发较少；配套设施建设和绿化环境建设相对滞后；旧城改造和新区建设过程中对自然人文环境的保护和创新意识不够，城市建设缺乏特色，实施情况与南京城市功能定位和总体规划的总体要求有一定的差距。

第三部分 问题分析

现行总体规划在实施过程中，有按规划目标实施或正在按规划目标实施的方面，也有实施困难，甚至在实施过程中出现严重偏差的现象，这是正常的。城市在发展过程中碰到各种来自内在的和外部的变化因素，城市规划要对五年、十年、甚至更远时间内发生的变化作出很正确的判断，这是不现实的。我们只有不断地总结经验，分析研究规划实施过程发生偏差的原因，适时调整、不断完善，才能少走弯路，尽可能缩小规划和实施之间的差距。

下面，从规划本身和相关因素二个方面，对实施过程中出现的问题作出具体分析。

一．规划不足部分

1．对经济发展与城市规划的相关关系研究不够。

城市规划的目的是要为城市的经济发展创造条件，促进社会、经济、环境的协调发展。同时经济发展水平和实力，又是城市规划目标实施的必要条件，离开城市经济基础的宏伟蓝图，都是不现实的。

现行总体规划一方面低估了改革开放以来经济发展速度，国民经济发展指标，基本上是取自于计划部门提供的数据，未做更深入的分析研究，以致于2000年实际国民经济发展水平高于规划预计的23%，另一方面，在确定城市规划的发展目标和各项指标时，又脱离实际的经济发展水平，将规划目标和指标定的过高，给规划实施带来很大的难度。如现行总体规划提出了“到本世纪末，城市综合实力水平居国内同类城市领先地

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位”的目标，而实际情况是近年来南京基本保持的同类城市的中游水平；规划提出近期要建设的副中心、地区中心、环境风貌区等建设目标，以及绿地，污水治理等指标，也因经济承受能力，而使规划预期目标和实际实施情况之间存在较大的距离。

2．缺乏对城市客观发展规律的研究，科学论证不足。

城市的生长方式和发展速度，受所在地区社会、经济等大环境的影响和内在发展条件与动力机制的作用而呈一定的规律性，城市规划如果顺应城市的客观发展规律，加以引导和完善，将促进城市的协调发展，起到事半功倍的效果，否则，将出现规划目标与实际发展状况的背离。

在现行总体规划实施过程中，我国的工业化和城市化水平总体上还比较低，相对的经济活动和城市建设的投资重点仍集中在大城市，南京也不例外。现行总体规划虽然提出了将主城第二产业和主城人口向外围城镇转移的规划目标，但由于主城完善的配套设施和更多的就业机会，主城仍处在高度集聚阶段，退二进三的第二产业仍滞留在主城绕城路附近，主城人口规模提前十年达到了规划210万人口的目标，而与此同时，外围城镇大多未达到规划预测的发展规模，有的还尚未启动，有的甚至处于萎缩状态。在人口预测方面，所采用的计算方法和数据，科学分析不够，在人口的空间分布时，采用自上而下的分配方式，对各城镇的发展条件和发展速度缺乏更深入的研究分析，导致人口总量和空间分布的实施情况，与规划存在较大的差距。

3．重理想规划蓝图的终极状态，轻规划蓝图的实施过程。

城市总体规划的工作重心，仍停留在技术层面上的理想方案设计和图纸的完美表达上，而对规划蓝图如何逐步变成现实的过程研究不够，对规划实施过程中涉及的环节、条件、实施主体以及相关因素缺乏研究，规划蓝图从某种程度上成了可望而难可及的美好梦想，从而削弱了规划引导作用的发挥。

现行总体规划对南京远景理想的空间布局形态和组织结构进行了深入的分析研究，结合南京城市的功能定位和自然人文环境特点，提出了以主城为核心，外围城镇为主体，以绿色生态空间相间隔，以便捷的交通相联系的都市圈空间布局构想，这幅规划蓝图的实现需经数十年的努力才能完成，如何通过若干个五年、十年的努力逐步达到规划的理想目标，恰恰是现行总体规划的不足之处。现行总体规划虽然在文本中涉及近期

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规划的思路和部分指标目标，但并没有从整体的不断推进的过程来研究、明确城镇空间发展的时序。按照现行总体规划，十二个外围城镇都在规划期内有同比增长的发展指标，而实施情况是有的城镇快于预计目标，有的低于预计目标，有的城镇尚未启动，这并不能说明都市圈的规划构想存在问题，而恰恰说明了都市圈规划构想的实现需要一个相当的过程，十二个外围城镇的发展有个先后序列。空间时序发展不明确，一方面将导致基础设施投资的分散，外围城镇的规模效应难以形成，规划引导作用的削弱，另一方面还因现状发展态势与长远规划目标之间差距，引起部分市民包括新闻媒体对规划提出的都市圈布局构想的误解。

另外，现行总体规划在编制近期规划时，从规划方法到规划内容，都带有较多的规划技术层面上的主观性成份，对规划实施过程中的客观因素分析、研究、结合的不够，如与国民经济发展计划的结合、与各专项规划的实施主体部门结合，对近期目标实施的经济承受能力、相关政策的研究分析，以及规划实施的决策者、投资者、包括受益者的市民的主观意向考虑不够等原因，影响了规划的可操作性，出现了近期规划的目标与现实之间的一些差距。

4．市场经济对城市规划的影响预计不足，规划适应性不够。

现行总体规划编制过程，我国正处于由计划经济向市场经济轨规的时期，虽然规划过程中尽可能考虑了市场经济对城市发展和城市规划本身的影响，但规划编制的方法和思维方式仍未摆脱长期计划经济的影响。而规划实施以来的五—十年，市场经济体制的建立和发展速度远远超出了当时的预期，市场经济对城市规划方法和思维的影响也超出当时的想象，现行总体规划在实施过程中出现了适应性不够的问题。

首先，在规划方法上，受计划经济的影响，现行总体规划中城市各类用地和设施都是按比例、定量、定位，忽视了市场经济条件下多选择性的需要，规划过于死板，弹性不足，从而导致了该控制的控制不住，该有弹性的弹性不足的问题，规划在实施过程中出现了不断被调整的被动局面。

其次，现行总体规划低估了市场经济条件下，土地有原来的计划划拨转为有偿出让后对主城用地结构优化速度的影响，主城工业用地，居住用地的结构调整速度远远快于规划预计，提前实现了2010年规划目标。

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5．土地利用规划与专项规划之间整合不理想，效益未得到更好的体现。

城市是一个复杂、有机的整体，是有若干城市子系统构成的综合系统。就总体规划而言，其任务就是综合协调各系统（专项）的规划，将其合理有序地落实到空间上，使土地资源得到优化配置，从而推动城市有序、协调、健康的发展。

现行总体规划系统内的整合不够理想主要反映在二个方面，一是专项之间衔接不够，如道路交通规划与绿地系统规划、历史文化名城保护规划之间在空间布局上的不协调，绿地系统规划没有很好的利用道路的廊道效应来更好地发挥带状绿地的生态作用，道路系统的规划也没有很好地研究南京作为历史文化名城的特点，进行更细致的磨合和推敲。二是专项规划与土地利用规划之间的整合不够，存在专项规划与土地利用规划二张皮的现象，反映在交通规划上的有交通性干道穿越人流集中的商业区，对外交通的立交与外围城镇缺乏沟通，交通引导作用未得到很好的发挥等；反映在环境规划上的有环保规划提出的目标与指标，没有在空间上得到落实，与土地利用规划之间存在严重的二张皮现象，环保规划未能真正落到实处，专项之间、专项对土地利用规划之间的不协调，不仅影响专项规划的落实，还影响了总体规划的整体实施效果。

二．相关影响因素

1．宏观社会经济背景和外部条件发生变化，规划在当时难以预测。

城市规划是一门集工程学、社会学、经济学等学科于一体的综合性学科，城市在 发展过程中，将不断地受到来自社会、经济、文化等各方面的相互作用，一旦城市所依托的社会经济环境发生变化，城市作为社会经济活动的重要载体，将受到不同程度的影响，必须作出相应调整才能适应新的形势变化需要。

现行总规编制完成近十年来，国际国内环境都发生了巨大的变化，二十一世纪所面临的经济全球化形势和中国加入WTO速度的加快，更加快了我国进一步改革开放，建立完善的市场经济体制的速度，国家相继出台了进一步加快和深化国有企业、住房制度、金融体制、城市化进程等一系列改革措施，这是在编制现行总体规划时所难以预料的。

面临这样的形势从城市规划领域来讲，大到我国的城市规划编制体系、规划编制的方法，小到城市用地分类、指标的确定等，都将受到全面的考验，从南京城市总体规

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