论文“农民工”:制度安排与身份认同

正式企业职工(暂住证,不享受市民待遇,企业提供部分社会保障待遇)自雇佣 杂业(暂住证,不享受市民待遇,城市提供有限管理 服务)未登录者(无暂住证,不享受任何城市居民待遇,2003年6月收容

制度取消后正式获得城市居住权)

(以上根据《引进人才实行〈上海市居住证〉制度暂行规定》,2002年6月至2004年9月实施)

自2004年10月开始,作为体现社会公正原则、保障“外来人员”权

益的重大举措,上海市开始实施了发放居住证的新政策《上海市居住证暂行规定》。居住证的适用对象从原来的“引进人才”扩大到“在本市居住的非本市户籍的境内人员”,所有在上海具有稳定职业和稳定住所的外省市来沪人员都可以提出申请,而持有居住证的外来人员将享有更

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多的“市民待遇”。

从为引进“人才”而设的“居住证”制度的创立,到将本科学历以下的来沪人员也纳入支付市民权的范围,可以说上海在逐步开放市民权。门槛的降低、标准的多元化,在一定程度上体现了公平原则的逐步兑现。但是,这个规定将适用对象限定为“在上海具有稳定职业和稳定住所”,是指签有半年以上劳动聘用合同或办理了工商执照,同时又在上海拥有产权房或签有半年以上房屋租赁合同的外省市人员。职业和住房的硬性标准,实际上仍将大部分来沪人员(尤其是非技术工种的、低收入的来沪人员)排斥在外。这个新规定所隐含的对外来人员的排斥功能主要体现在它的配套政策上。上海市在颁布这一新规定的同时,还颁布了另一个有关房屋租赁的条例:从10月1日起,《上海市居住房屋租赁管理实施办法》同期推行。按照这个办法,租房的人均建筑面积不得低于10平方米,或人均使用面积不低于7平方米;其中向单位出租用作集体宿舍的,承租人的人均建筑面积不得低于6平方米,或人均

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持有人按照上海市有关规定参加外来从业人员综合保险或其他社会保险,可享受相关待

遇;可以在居住证有效期内,按规定为其子女申请在上海市接受义务教育;可以按规定参加上海市专业技术职务的任职资格评定或考试、职业(执业)资格考试、职业(执业)资格登记;可以按规定参加各类非学历教育、职业技能培训和国家职业资格鉴定;可以免费享受国家规定的基本项目的计划生育技术服务;持有人随行的16周岁以下子女或者16周岁以下的持有人,可以按规定享受上海市计划免疫等传染病防治服务;可以参加上海市劳动模范、三八红旗手等的评选,并享受相应待遇;持有人在科技成果申报、认定、奖励,申领机动车驾驶证等方面也可按规定享受相关待遇。

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使用面积不低于4平方米。此外,有关方面将更加严格地执行房主登记备案、依法纳税等规则。这样一种对住房租赁规定的更新,无疑会给低收入的外来人员的生活带来直接的、现实的问题。因为在乡城迁移

群体中,能正式租住人均建筑面积10平方米、人均使用面积7平方米以上的个人或家庭比例极小。如果各级职能部门果然严格执行相关条例,那么大部分迁移人员与房东的租赁关系就可能被外力中止。在政府并不提供公共福利住房的情况下,低收入的迁移者或者只能与房东建立违法租赁关系,或者就只能被驱赶出城市。不难看到,城市的逐步开放市民权,依然是从自身的利益需要出发的。

综观目前种种户籍改革政策及“农民工权益保障”措施,不能不看到:在目前这种中央政府将落实国民待遇、改革户籍政策的责任 权限下移、而地方 城市政府纷纷推行自利自保政策的情况下,中部、西部等经济落后地区,不仅在地区内难以真正推行“城乡一体化”的户籍改革,同时作为“流动人口”、“农民工”的主要流出地,其迁移者在各地的市民权也难有切实的落实。按这种趋势,“农民工问题”在中国不仅难以得到人们所期待的真正解决,而且有可能从城乡二元结构问题部分地演变为地区间 城市间的发展不平衡问题。

三、第三身份的建构与认同

(一)“沉默的群体”与身份认同(identity)

关于中国的“流动人口”、“农民工”,需要解释的一个现象是:这个群体自发地从乡村迁移到城市,并顽强地驻足于城市,他们以行动来改变自身作为“农业人口”的生存环境和条件,并对既有的身份限制发起挑战。但是,在城市,面对政府和制度,对于自身的权益状况,他们所采取的却基本上是不表达、不申诉的态度。乡城迁移大潮掀起20多年来,除了近年出现的一些以企业主为诉求对象的零星的讨薪行动外,我们极少见到各地城市中有以城市政府为诉求对象、以“农民工”权利制度为内容的乡城迁移人员的抗议行动发生。在笔者主持的一些城市社会调查中也发现:“农民工”虽然有较普遍的不平感,但他们面对城市政

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府,基本上不表达(利益诉求)、不申诉(权益受损状况)。这是一个特

殊的“沉默的群体”。

我们注意到,乡城迁移者的生活目标设定(价值获得方式)以及在城市的生活原则、生活方式,基本上是以农村、农民为参照的(陈映芳,2003b:201)。他们往往将拥有城市户口的人称为“他们城里人”,而称自己为“我们外地农民”———对自身作为城市“局外人”(outsiders)的身份,他们有较普遍的认同。据此,他们程度不同地接受他们在城市所处

②的现实的权利状况和生活状况。他们通常会以“我们是农民嘛”作为解释自己的现实状况,以及不表达、不行动的理由。

对作为非市民的“农民工”身份的认同,直接影响了“农民工”作为城市居住者的权利意识。“因为我是谁,所以我行动”(IactbecauseofwhoIam),身份认同的政治学(thepoliticsofidentity)的相关理论(Somers&Gibson,1994)可以为他们的这种沉默提供相应的解释:由于他们(被)认为是城市的局外人,所以,在城市中,围绕自己的权利,他们倾向于不行动。这种状况一方面构成了现有制度的合法性基础,另一方面也成为制度维持的重要机制。

(二)“农民工”身份的建构与认同

“农民工”作为一个社会类别,在中国是近20年来社会建构的产物。有关身份认同的建构理论认为,这种建构过程,是一个从一般性(universality)到特殊类别(category)的过程(Somers&Gibson,1994)。乡城迁移人员的大量出现原是各国城市化历史上的普遍情形,即使在中国,一直到上世纪50年代,还有大量农村人员迁入城市。在这种迁移过程中,“流民”、“移民”等概念有时会被用以指称流动中的迁移人员,或被用于界定新的迁移者的一般特征或社会 文化属性。但这种群体身份并不会构成拒斥其市民身份及职业身份的特殊的身份类别。所以尽管现代中国的城市居民实际上绝大部分来自农村,但在80年代以前的中国城市中,并未有过特殊的“农民工”这样的社会类别存在。

由笔者主持的一项调查发现,在城市居住者中,“户籍”是影响人们利益表达行动的一个

重要变量(参见课题组,2003)。此外,在笔者从事的有关征地农民的调查中,我们也注意到,农民在其户籍所在的农村,当权益受到侵害时,倾向于向上级政府进行申诉。

②包括对同职场内本地户籍职工与外来人员同工不同酬的工资状况的接受。参见个案:

“城市的`游客'———食堂里的拉面师”(陈映芳编,2003a:194-198)。

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作为一个堪与“农民”、“城市居民”并存的身份类别,“农民工”在80年代以来的中国社会中,是由制度与文化共同建构的第三种身份。在这个建构过程中,城市政府成功地将城乡二元的社会结构移植、

复原于城市内部。凭藉既有的户籍制度,城市行政管理系统和劳动部门、社会保障、公共教育等各个系统将乡城迁移人员排除在“城市居民”之外,使乡城迁移人员成为事实上的“城市里的非城市人”———制度规定的“非市民”。

而同时期城市社会结构的变动,客观上也强化了户籍在个人—社会关系中的意义。80年代以来,虽然户籍制度本身出现了松动,但另一方面,随着旧职业系统“单位制”的萎缩及其社会整合功能的衰退,户籍身份对于社会成员特别是城市居住者的意义变得更为重要。旧“单位制”下,农业户口的工人(“亦工亦农”人员)可以进入城市企业的组织系统,并获得相应的单位身份和职业身份。作为单位人,他们的权益状况以城市户口的职工为参照。但现在的乡城迁移人员基本上被排斥在城市的组织系统以外,多以劳动市场上的廉价劳动者存在于城市。

除了制度的安排以外,知识分子及大众媒体等知识、文化的生产者也参与了对“农民工”身份类别的建构。20多年来,“流动人口”、“外来人口”等人口学的学科概念,扩展、普及成了乡城迁移群体的总称(一些城市政府因此将相应的管理机构命名为“外来人口管理办公室”),这种倾向表现了人们对迁移人员作为“民”的社会属性的某种轻视。同时也表现出政府和相关学者对乡城迁移群体中普遍存在的定居事实和定居倾向的有意无意的忽视和否定。

相对于“流动人口”这个群体性的称呼,“农民工”称呼不仅是这个群体的类别名称,还成了每个乡城迁移者的个体身份。“农民工”身份的成立和普及,固然只是乡城迁移人员所受的与户籍身份相关的制度限制的客观反映,但另一方面,它也是一般社会对乡城迁移人员作为城市中“非市民”身份的无批判的确认。在“农民工”概念的覆盖下,脱离了农村而试图在城市拓展生存和生活空间的乡城迁移者被定义为一个特殊的社会类别。这样一个特殊社会类别的被建构,①为城市的相关制度提供了某种正当性源泉;②也给“城市居民”(“市民”)提供了一个确认外来者身份的优势立场;与此同时,③还给乡城迁移者本身提供了一个新的身份———“农民”与“城市居民”之外的第三身份,从而迫使离开了农村、也改变了农民职业身份、却无法获得新的户籍身份和职业身130