确实是非常困难的事情。

中央与地方关系之所以存在“上有政策，下有对策”问题，尽管存在多方面的原因，但从制度上看，其主要原因在于中央政府实行全面集权体制，同时地方缺少自己的组织体系，中央的大量决策必须依靠地方那个政府去贯彻执行。为了确保中央政策在地方的贯彻落实，中央政府有必要在地方政府之外另起炉灶，通过建立中央派出机构，保障国家权力能够深入并渗透到整个社会。为了更有效的施行和贯彻中央的政策，当前，中央在国防、外交、海关年、国际合作、外贸管理、金融监管、证券监管、国家税收、大型企业等重要领域，已经建立其独立于地方政府的组织体系。从1999年以来，中央政府将省以下的工商行政管理、质量技术监督、食品和药品监督管理，由过去的地方政府管理改为由省级政府实行垂直管理。2004年10月，国务院又启动了国土资源管理体制改革，将省级以下的国土资源管理部门由地方政府管理改为由省级政府实行垂直管理。此外，一些涉及省际公共资源和公共事务的管理领域，如长江水利、黄河水利、国家铁路、民用航空等，中央政府也已建立了跨省份的综合管理和协调机构。

第三节 推进地方分权改革

3.1 完善制度化分权

发达市场经济国家的处理府际关系的基本经验是，在保障中央选择性集权的

基础上，建立制度化的地方分权体制。不论美国、德国等联邦制国家，还是英国、法国等单一制国家，它们都实行制度化的地方分权体制。大体来说，中央政府作为国家主权的集中体现者和社会公共利益的总代表，应该有选择性的集中行使以下权力：总揽国防、外交，捍卫国家主权独立、领土完整和民族尊严；担负宏观经济调控职能；负责全国性的基础设施和公共事业；制定统一的国内市场规则和市场体系；建立全国统一的税制和税率；建立全国统一的货币政策；充当全社会利益和财富分配的“调节器”。

地方政府作为地方特殊利益的代表，享有在自身指责范围内自主处理地方事务的权力。地方政府有权制定与国家法律不相冲突的地方性法规；有权根据地方的需求自主发展地方性基础设施和公共事业；负责地方的文化、教育、卫生事业和社会保障事业；维护公共安全、市场秩序和社会稳定等。

改革开放以来，中国的府际关系经历了一些重大变革。主要集中在经济管理体制、财政体制、中央对地方的空间发展战略以及干部人事体制等。这些变化大多是由于社会经济、政治环境的变化，引起中央政策变化所导致的，它在很大程度上是中央政府“摸着石头过河”的产物。迄今为止，中央与地方职权的划分依然始终没有通盘的规划，缺乏科学的分权依据以及明确的法律规范。中央政府与地方政府的事权划分，尤其是对地方政府权力和权限的划分，缺乏宪法法律的明文规定。中国养与地方权力大小以及利益分配，完全是中央与地方领导人之间讨价还价的谈判结果，缺乏权力来源的法律依据以及权力限制的法律规定。不仅中

央向地方收权缺乏法律依据，中央政府向不同的地方政府采取区别对待，也缺乏法律依据。

目前的中国宪法和法律只规定了中央政府与地方政府的组织形式，没有明确规定中央政府与地方政府的权责划分。现代国家治理应该奠基于制度化的地方分权，而不应该基于非制度化的讨价还价和权力博弈，只有这样才能减少中央与地方各自行为的不确定性，才能提高国家治理的稳定性和绩效性。在制度化的地方分权体制下，中央与地方的职权依照各自所承担的职责划分，各自的职权都有法律保障和相应的财政基础，彼此都不能随意干涉对方的职权领域。这样，地方权力不再来源于中央政府的行政性放权，而是具有明确的宪法和法律依据。中央政府负有辅助和监督地方政府履行职责的使命，但中央政府在履行该使命时也应当按照既定法律办事。在中央政府越权干预地方事务的情况下，地方政府为维护地方的合理利益可以据理力争，司法途径在解决府际纠纷中发挥更大的作用。

3.2 推进地方自治建设

地方自治基于人民主权的治理理念，主张由地方之人依法律规定和本地方的公共意志，自主治理本地方的公共事务，其目的在于强化地方政府对地方居民的责任机制。当前，地方自治已经成为全球性的地方治理发展潮流。

在府际关系的未来发展中，地方自治将是难以回避的基本趋势之一。地方自治不仅涉及自治层级设置及事权范围，还涉及中央与地方那个关系问题，因此需要通盘考虑并逐步推进。借鉴国外经验，中国推行地方自治的制度建设，首先，需要合理规划地方自治的层级设置，区分地方自治政府与区域性政府；其次，需要合理界定地方政府的自治权力；再次，需要规范各级政府间关系，尤其是要规范区域性政府与地方自治政府的关系，明确哪些事权属地方自治事权，哪些事权属于区域性政府事权范围。

3.3 完善府际合作治理

改革开放以来，为适应经济和社会发展的内在需要，中国府际关系结构开始从传统的层层节制体制逐渐转向府际分权和多层次合作治理体制。一方面，伴随着中央政府的“放权让利”，地方政府获得了更大的行政自主权；另一方面，伴随着城市化的步伐，中心城市的治理地位得到迅速提升。

1. 中央与地方的纵向合作

中央与地方的纵向合作以彼此具有相对独立性为前提。改革开放以来，中央对地方的放权让利，使得地方政府在实质上获得了部分自主权，但由于缺乏民主监督，地方政府在很大程度上可以为所欲为，结果形成“块块专政”，导致“上有政策，下有对策”，在地方滋生了“打擦边球”的机会主义政绩观。

中央与地方关系要走出“条条专政”或“块块专政”的二元误区，就必须构建多中心合作体制。目前，中国已经开始建构中央选择性集权体制。在此体制下，中央与地方都具有各自的相对独立性，各自的职权范围都有法律或制度保障，并有相应的财政基础，中央与地方的积极性都得到充分发挥，从而可以提高各级各

类公共产品的实质优势，但中央改变规则必须合法合理，且要经由必要的代议和听证程序，要在制度上保障地方能够参与制定规则，新规则在出台之前应与地方协商并获得地方政府认同。

2. 地方政府间的横向合作

地方政府间的横向合作以互信互利为基础，它是区域经济和社会联系日益密切化的结果。在传统计划经济体制下，地方政府间关系以纵向的“条条”关系为主，地方政府间的横向联系很少，呈现出典型的“蜂窝状结构”。地方政府完全服从和隶属于中央，本身不是独立的利益主体和行政主体，其主要任务是服从并执行中央的计划安排，不可能去寻求地方政府间的合作。于是，中央与地方关系名为“条块结合，以条条为主”，实际上是“条条管理”取代“块块管理”。

改革开放以来，中央政府的一些列改革举措，在政策上承认了地方政府谋求地方利益具有合法性，它很好地调动了地方政府的积极性和主动性，并促进了地方政府间的横向经济联合和区域经济合作。地方政府间的横向合作密切了跨区域经济关系，增进了地方经济和社会发展的相互依赖性。它促进了生产要素的跨区域流动和合理配置，是对条块分割、地区封锁和“蜂窝状”结构的有力冲击。地方政府间的横向合作还改变了中央与地方“一对一”的博弈格局，形成了“一对多”的联合博弈局面。一些地方政府通过横向合作结合成为跨区域的利益共同体，联合向中央政府“讨价还价”，争取对本区域更加有利的公共政策安排。

地方政府间的横向合作有利于化解区域性公共产品的外部性问题，有利于促进经济要素在区域内的自由流动和合理布局，有利于冲破地区封锁和条块分割体制，有助于完善多中心治理体制，形成相互依赖的网络型治理模式。

当前，地方政府间的横向合作机制正在蓬勃发展之中。一方面，中央政府为促进落后地区的经济和社会发展，出面组织了一些地方政府之间的合作项目；另一方面，各地方政府间为促进区域经济发展，形成了各种各样的区域性合作机制。

第四节 地方行政层级设置改革

4.1 地方行政层级设置的现状

在当今世界上，大多数国家都设立有若干个地方政府层级，以保证国家行政

管理的稳定性、有序性和效能性。在信息化和网络化高速发达的时代背景下，在现代管理技术迅速发展的情况下，为了提高行政效率和增强地方政府的回应性，为了推进区域经济一体化，适当减少地方政府层级设置，已经成为政府管理体制改革的重要内容之一。

1949年中华人民共和国成立以后，我国地方政府层级设置经历了多次变革。从新中国成立之初的“大区-省-县-乡”四级制，到1954年撤销六大行政区、 “省-县-乡”基本格局的形成，再到今天的两级制、三级制和四级制三种形式并存。而在上述三大类行政层级中，四级制“省-市-县-乡”属于具有主导性地位的普遍形式。

4.2 行政层级设置过多的弊端

新中国成立以后，中央政府将基层政府治理从县级延伸到乡级，它对于打击传统总发和地方恶霸势力，巩固和加强基层政权具有重要意义。但现行地方行政层级设置过多，在实际运行过程中存在不少问题：

1. 行政层级过多有损于行政回应行

中国目前的地方行政层级大多实行四级制，是自古以来地方政府层级设置最多的时期，在当今世界的地理大国中也是鲜有其例。政府层级设置多的好处在于，它有利于实行垂直控制和层层节制，可以确保中央政府的统一指挥。政府管理不仅要确保中央的统一领导，而且要适应地方需要提供地方性公共服务。为此，地方政府应当尽可能地贴近基层，能够对群众的意见和呼声及时做出回应。行政层级设置过多的弊端在于，由于层层对上负责和对口设置机构，势必造成机构臃肿、人浮于事，形式主义和官僚主义盛行，难以对基层群众的意见和呼声作出及时回应，从而降低行政效率。

2. 政府层级过多不利于节约行政成本

地方政府的行政层级设置过多，上下级政府对口设置机构，行政机构和官员数量势必会增加。当前，地方行政管理由于机构臃肿导致行政成本过高、政府财政沦为吃饭财政的现象，已经引起了政治家和学界的广泛关注。这一问题不仅影响了地方政府的工作效率，甚至损害地方治理的合法性基础。争睹层级过多是导致政府机构膨胀的重要原因之一。增加一个政府行政管理层级，其所导致的机构、人员和行政经费增加，都是十分庞大的数字。

3．“市领导县”体制存在着市压县现象

中国自20世纪80年代开始推行“市管县”体制。中央当时推行市管县体制的主要目的，是想通过这一体制沟通城乡经济联系，由经济较为发达的“市”带动周围的“县”的农村经济发展，最终实现城乡经济协调发展。这一体制设计的初衷无疑很好，但在实际运行中经常存在着城区侵占县域和农村利益的现象。“市领导县”体制主要是为市区服务的，它常常通过行政手段截留审批指标、财政资金、工程项目给市区，从而形成了所谓的“市压县”、“市卡县”、“市挤县”或“市刮县”等局面。中西部地区的许多地级市，自身经济实力本就不强，难以带动周边县城经济发展和促进城乡经济一体化。即使在经济发达的东南沿海地区，今年来“市管县”体制的负面作用也很明显。

4.3 国外地方行政层级设置状况

世界各国由于国土面积以及政治、经济和社会北京不同，各自的地方行政层级设置也有很大差别。尽管如此，总结国外地方行政层级设置状况及发展趋势，对于把握我国地方行政层级改革方向，具有一定的参考和借鉴意义。概而言之，国外地方政府层级设置的基本情况是：

1. 地方行政层级设置普遍实行两级制或三级制

在当代世界近200个独立国家中，除梵蒂冈、新加坡、塞舌尔等极少数袖珍