第七讲 府际关系

第一节 府际关系的历史变迁

府际关系，是指不同层级政府之间的关系网络，府际关系是现代国家治理的

重要制度架构，不同的府际关系模式将会导致不同的国家治理绩效。中国是疆域辽阔、人口众多的大国，地理面积相当于欧洲大陆，人口约占世界人口的的四分。之一，这种特殊的国情使得解决好府际关系问题，具有重大的理论和实践意义。

1.1 封建王朝的府际关系

中国是具有中央集权传统的单一制国家。在秦始皇之后的两千多年里，历代封建王朝的府际关系都是在“大一统”基础上演进变化的，其基本制度模式为；

1.政治权。皇帝集一切大权于一身，实行一个人独治和绝对专制。皇帝控制着地方行政区划和地方政府设置权。

2.行政权。皇帝统率和指挥从中央到地方各级行政系统以及一切官吏。皇帝发出的政令，不允许有任何抗拒违抗或坚持异议。

3.财政权。中央掌有对国家财政收支的全部支配和决定权。地方的所有财政收入要审计上报中央。

4.官吏任免权。地方长官的任免，皆有皇帝控制。 5.军事权。皇帝直接控制军队，统一指挥调遣军队。 6.制定和执行法律。中央朝廷在全国实行统一的法令，皇帝拥有立法、执法、修改和废止法律的权力。

历代封建王朝的中央高度集权体制，有时也会遭到地方势力的对抗和冲击。在皇权控制较弱的边远地区，一些地方势力就有可能蓄积力量，并伺机对抗中央朝廷，从而使国家经常陷入“天下大势，合久必分，分久必合”的治乱循环中。但纵观历代封建王朝的府际关系可以发现，每一次治乱循环都促进了中央高度集权制度的进一步发展，每一次分裂后再建的封建王朝往往比以前更加强调中央集权。

1.2 中华民国的府际关系

1911年的辛亥革命结束了两千多年的封建帝制，开创了共和时代。1912年 4月，袁世凯就任中华民国临时大总统，。在北洋军阀统治时期，国内存在着多个自封自立的政治实体，军阀派系更迭十分频繁，中央政府不能在全国范围内实施有效管制。

1927年4月，以蒋介石为首的国民党右翼势力，在南京宣布建立国民政府。此后，经过“宁汉合流”、“北伐进京”和“东北易帜”，国民党在形式上取得了全国性统治权。但是，由于国民党内部军事派系林立，中央与地方关系具有浓厚的派系色彩，全国许多地方实际上处于分治状态。当时，全国主要有五大军事派系，即蒋介石的黄埔系、冯玉祥的西北系、阎锡山的晋系、李宗仁和白崇禧的桂

系、张学良的东北系。大大小小的军事集团都是割据一方的地方实力派，他们尽管都打着国民党的旗号，但在实际控制的地盘内，国民党中央往往鞭长莫及。

1.3 新中国的府际关系抉择

关于新中国的府际关系制度选择问题，中国共产党在建立和领导中国革命初期就有所筹划。从中共第二次全国代表大会到抗日战争胜利，中国共产党多次提出以联邦制解决国内民族问题，建立“中华联邦共和国”或“中华苏维埃联邦”。中共二大发表的政治宣言明确提出了建立联邦制的主张，提出“用自由联邦，统一中国本部、蒙古、西藏、回疆，建立中华联邦共和国”。1945年4月，毛泽东在《论联合政府》中宣布，中国共产党完全同意孙中山先生1924年提出的民族政策，即“承认中国以内各民族之自决权，于反对帝国主义及军阀之革命获得胜利以后，当组织自由统一的（各民族自由联合的）中华民国”。

尽管中国共产党曾经考虑过实行联邦制和地方自治，但出于巩固政权和促进国家整合化的现实需要，新中国领导人最终还是选择了中央集权体制。起着临时宪法作用的《共同纲领》规定：“各下级政府均由上级政府加委并服从上级政府。全国各地方政府均服从中央政府。”在新中国成立初期，中国社会面临的主要问题密切关联的。在新中国成立初期，中国社会面临着国家整合化的艰巨任务。如何有效促进国家整合化，成为当时中国政治发展面临的核心任务。如果没有统一的民族国家、统一的政治架构和统一的法律政令，如果没有中央高度集权，就无法建立统一的军队和现代官僚体制，甚至无法巩固新政权自身。

为了巩固中央高度集权体制，中央采取了一系列政治措施。如将各大区主要领导人上调北京、撤销各大行政区委员会、将许多带兵打仗的高级将领陆续上调北京另有任用等等。中央高度集权压缩了地方权力，保证了党和国家的高度统一，消除了可能危及新兴政权的潜在隐患，新中国国家制度建设由此开始起步。

1.4 改革开放与府际关系变革

中央高度集权虽然可以保证国家统一，但其对于社会公共事务的管理却存在很多问题。中央高度集权所形成的统一领导，其权力运行方向是自上而下的，它运用中央政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单向度的管理。在中央统揽一切的情况下，地方政府在事实上成为中央政府的派出机关，这种统治型政制难免带来“中央统得过死”、“地方缺乏积极性”等问题。新兴国家在巩固政权的基础上，需要适时启动现代国家制度建设。具体到府际关系问题上，随着革命后的国内局势逐渐趋于稳定，政治家不仅要回答在社会常态环境下国家的长治久安问题，而且要回答如何更好的治理国家的问题。

实际上，新中国的第一代领导人就已经深刻意识到，在巩固国家政权的同时，有必要推动府际关系从善政走向善治。1956年4月，毛泽东在《论十大关系》中就讨论了中央与地方关系问题。尽管新中国领导人提出要发挥中央和地方“两个积极性”，但并没有在府际关系的具体制度建设上做出探索。

自20世纪80年代以来，伴随着改革开放的进程，府际关系逐渐开启了分权

化变革。在立法权上，1979年的《地方组织法》、2000年的《立法法》都规定了地方的立法权限。此外，中央还采取区别对待原则，给与了地方一系列的分权优惠政策。1994年的税制改革根据财权和事权相统一的原则，划分了中央与地方的财政收入，实行中央财政对地方的税收返还和转移支付制度。分税制改革在制度上承认了地方政府具有财政自主权，把中央与地方的经济关系纳入了制度化轨道，开启了中国式的“财政联邦制”。1998年的中央银行制度改革，废除了按行政区域设置省级分行的制度，跨省区设立了九大分行，直接对中央银行负责。它基本上剥夺了省级地方首长干预地方银行从而影响国家金融政策的可能性，强化了中央政府通过中央银行对全国经济的宏观调控能力。

第二节 构建中央选择性集权体制

2.1 中国府际关系的现实问题

改革开放以来，为适应经济和社会发展的实际需要，中央启动了地方分权改

革。一方面，中央对地方实行普遍性的“放权让利”，扩大了地方政府在财政税收、组织人事、行政审批、经济管理领域的自主权；另一方面，中央区别对待经济特区、广东和福建两省、计划单列市、沿海开放城市、经济开放区、经济开发区、副省级城市、西部12省（区）、东北老工业基地等特殊地方行政区域，给予当地政府特殊的行政放权和政策优待。经过二十多年的分权化改革，传统的中央全面集权体制有所放松，地方政府获得了较大的自主权力空间。但府际关系仍存在不少问题，它主要表现为：

1.中央政府高度集权但却并不拥有足够的支配权力。从制度理论上讲，中国是当前世界上少数几个中央高度集权的国家之一，中央政府作为国家主权的代表居于绝对主导地位。在行政权上，地方各级政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都必须接受国务院的统一领导。然而，中央高度集权并未能保证中央政策的有效落实。在政府管理的许多领域，一些本该由中央管的事情却仍然存在管理不力问题。尽管中央政府集中了几乎所有的国家权力，但在一些需要中央权力发挥作用的地方，中央权力却并没有表现出足够的支配力，未能保证国家意志的有效贯彻。

2.地方政府获得了部分自主权力但却缺乏有效的权力监督。改革开放以来，中央政府在推进权力下放的同时，由于没有发展地方民主和推动地方自治，没有形成地方权力对地方居民负责的责任机制。这种非制度化的地方分权，既削弱了中央监控又失却了民众监督，是地方官员在很大程度上可以为所欲为。一些地方官员将公共权力为己所用，他们甚至与黑恶势力相勾结，肆意地欺压和鱼肉百姓。

3.府际关系存在着“讨价还价”、“互相攀比”问题。现行地方分权实行区别对待原则，中央对经济特区、计划单列市、沿海开放城市、经济开放区。经济开发区、副省级城市、广东、福建、西部省份、东北老工业基地等分别给予特殊的政策优待，使地方政府间的权力和利益配置出现严重不均衡，导致了地方政府之

间的不公平竞争状态，助长了地方政府之间的“互相攀比”行为以及地方与中央的“讨价还价”行为。助长了地方政府“跑‘部’前进”和“打擦边球”等机会主义政绩观。在这种情况下，一些本该归属中央政府垄断行使的国家权力，在实际执行中却遭到了地方政府的侵蚀和抵制。

府际关系之所以存在上述问题，其根本原因就在于当前的地方分权使得国家权力既缺乏必要的集中性，同时又缺乏足够的民主性。在缺乏必要的民主监督和责任机制下，地方权力运行的自主性和独立性逐渐增强。这种既缺乏中央政府自上而下的监控机制，又缺少地方居民自上而下的监督机制，十分容易造成地方官员的肆意妄为，他们既无视国家法律又漠视人民利益。

2.2 实施中央选择性集权

中共十六大报告提出，要“依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府之间的关系。”《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》也进一步指出合理划分中央和地方经济社会事务的管理职权。

这表明中央已经意识到划清中央与地方责权对于提高国家治理水平的必要性和重要性，但在具体的制度建设上，地方所拥有的事权仍不明确，中央对地方的事权规定显得零散而纷杂，且处于不断的变动之中。借鉴发达国家处理府际关系问题的经验，中国在制度理念上应该解构中央全面集权体制，建构中央选择性集权体制。这种体制的优势在于，它既可以发挥中央集权的长处，也可以发挥地方分权的长处，同时也克服了中央集权和地方分权各自的弊端。

中央集权和地方分权各有优缺点。

如中央集权的长处在于有利于提供全国性公共产品和服务，而地方分权却只能有效提供地方性公共产品和服务，不能有效的提供全国性公共产品和服务。地方分权有利于发挥地方政府官员的信息优势，而中央集权则不利于充分了解地方信息，使得中央政府无法依据各地居民的真是偏好制定政策，造成效率损失。

既然中央集权和地方分权各有利弊，绝对集权或绝对分权的制度选择都有效率和利益损失，中国府际关系创新应该抛弃全面集权或全面分权的制度设计，转变思路实行中央选择性集权体制。中央政府的选择性权力属于国家治理的整体性权力，体现着国家的主权和统一，地方政府无法分享这些权力。建构和完善中央选择性集权体制，需要在制度上明确规定哪些权力必须由中央行使。制度和原则的根本区别在于，“制度”更强调必须执行，而“原则”只强调应该执行。只有以制度建设代替原则性要求，国家治理才能实现长治久安。

建构中央选择性集权体制，必须以法律规范的形式，明确界定中央政府和地方政府之间的权力划分，这种中央选择性集权体制，类似于人们通常所谓的联邦制，它实行中央与地方法定分权体制，两者在各自的范围内行使职权，各负其责，互不侵犯。对于国土资源广袤，各地方经济、社会、文化差异性很大的国家来说，试图由中央政府集中统一调控地方，又要奏出中央与地方关系协调运作的谐音，