第一章 我国民航空管系统实施运行质量管理体系的必要性和可行性
为了全面了解我国民航空管系统各单位开展质量管理的基本情况，民航局空管局已于2008年上半年在空管系统开展了质量管理工作书面调研（详见附件一）。这次调研，一方面掌握了空管系统各单位实施质量管理的基本情况，为下一步在空管系统全面推进质量管理工作提供了决策依据；另一方面也广泛收集了在空管系统推进运行质量管理工作的意见和建议，为制定在空管系统全面推行质量管理工作方案提供了技术支持。空管系统质量管理的基本情况和在全系统实施运行质量管理体系的必要性如下：
1.1 民航空管系统实施质量管理体系的现状
（1）质量管理体系建设情况。空管体制改革完成后，集中管理的一体化民航空管运行系统包括了7个地区空管局、37个空管分局（站），见图1-1。从全国布局来看，目前华北、东北、西南、西北空管局以及所属空管分局（站），华东空管局所属的安徽、浙江空管分局都已经开展了质量管理体系的建设，即4个地区空管局、16个空管分局（站）已经完成了质量管理体系建设工作，见图1-2。从表现形式来分析，东北、华北和西北均采用整体推动的形式，将本地区空管局和所属空管分局（站）作为一个整体开展质量管理体系建设；西南空管局及所属分局均是按照西南地区空管局统一要求，采用每个单位分别建立质量管理体系的方式，安徽与浙江空管分局也是如此；东北空管局在建立质量管理体系的基础上，完成了环境和职业健康管理体系“三标一体”的整合，也正在筹划在质量管理体系的基础上开展安全管理体系的整合工作。
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安徽空管分局图1-1 空管系统空管单位分布示意图
注：青绿色填充部分和红色字体代表已经完成质量管理体系建设工作的地区空管局、空管分局（站）。图1-2 空管系统质量管理体系建设分布图
（2）建立质量管理体系的参考依据。目前空管系统已经建立质量管理体系的单位均选择GB/T19001:2000（即ISO 9001:2000）标准为参考依据，并取得了相关认证组织颁发的认证证书。
（3）质量管理体系人员培训情况。为了做好质量管理体系的建设并在本单位形成质量管理的良好氛围，各单位在开展质量管理工作的同时，十分注重质量管理知识的培训工作，
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都从管理者、专业技术人员等多层面开展了宣传培训活动。目前为止，据不完全统计，共开展质量管理内审员培训达440余人；获得国家注册的质量体系审核员（即外审员）达13人，另东北空管局还有20余人已获得实习审核员证。这些都为下一步在全系统推进质量管理体系建设工作提供了重要的人才保障。
（4）推动质量管理体系建设的组织情况。从调研的情况来看，推动质量管理体系建设的组织单位不尽相同，地区空管局的主要组织单位由安全管理处（东北空管局）、法规信息处（西南空管局）、政策法规处（西北空管局）、贯标办（华北空管局）等不同的职能单位负责；空管分局（站）的主要组织单位通常由综合业务室承担，其中山东空管分局专门成立了质量监察部、青岛空管站成立了运行标准部；部分运行单位内部在技术室设立了质量管理办公室或者指定专人负责。
1.2 民航空管系统实施质量管理体系过程中存在的问题
空管系统建立质量管理体系的单位经过最近几年体系的正常运转，对促进本单位的空管运行工作起到了积极的作用，不同程度地促进了空管规范化的进程、提高了空管运行质量。从调研的情况来看，各地从不同的角度也反映出了实施质量管理体系中存在的问题：
（1） 缺乏从一体化空管运行的角度，统一筹划和实施质量管理体系。质量管理体系建设是一种管理理念的变革，是各单位采用体系管理的原则和方法，促进和提升空管运行质量向优秀模式转变的一种管理方式的选择。已经建立质量管理体系的单位为在全系统推进运行质量管理体系建设提供了宝贵的经验，但由于缺乏统一的组织和指导，质量管理理论在各单位的具体应用不尽相同，取得的效果也不尽相同，这就需要空管局立足空管系统，从一体化运行和管理的角度，统一筹划，统一全系统的质量管理模式，引导未建立和已经建立质量管理体系的单位统一思想和管理方法，全面加强和提升一体化空管系统的质量管理水平。
（2） 组织管理机构不健全，职责分工不明确。明确组织机构和职能分工是质量管理体系建设中实施资源管理的必要条件，这不仅是开展质量管理工作的需要，也是有效实施空管运行和管理工作的组织保障。各地区在实施质量管理的过程中，都反映出在组织机构方面的问题和由于组织机构设置不统一（部分地区的质量管理职能部门是临时机构），职能不尽明确，给推行质量管理工作带来了各种困难和不便。
（3） 将质量管理体系的基本理论引入空管领域应用不完全到位。一是对质量管理体系
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的基本原则和基本要求理解和把握不够到位，还存在不能准确理解质量管理内涵的现象；二是将质量管理理论应用到空管领域，未能完全与空管的运行特点相结合，部分单位还存在将质量管理停留在体系文件管理和形式审核的初步阶段，质量管理和空管实际运行的有机结合度和质量管理理念融入到日常运行实践还不到位；三是组织员工的培训不足和引导员工参与的意识不强，应用质量管理理念自觉性不高和融入参与质量管理的参与度不到位。
（4） 缺乏质量管理体系相关的运行机制建设和质量管理技术应用创新开发。各单位在质量管理体系推行过程中，分别结合本单位的实际组织开发一些质量管理技术方法、应用工具，这对质量管理体系发挥应有的作用起到了很好的效果。从总体的情况来看，一是空管质量管理应用技术匮乏，更难谈到质量管理技术在空管领域应用的创新；二是部分单位只是将质量管理体系建设停留在文件体系的管理和审核上，虽然取得了相应的质量认证，但缺少日常运行的持续跟踪、监督等运行机制，建立的质量管理体系未能有效、高效的运转。
（5） 质量管理体系与其他管理体系缺少相互的沟通协调，管理体系的融合程度不高。质量管理体系是质量管理的一种方法，和其他管理体系一样，是各空管单位管理体系建设的重要组成部分。空管系统经过几十年的建设，尤其是近些年我们推行的一些新的管理理念已经在空管单位得到全面落实，空管系统积淀了很多宝贵的管理方法、管理制度和管理经验（空管规范化管理、安全管理体系建设等）。如何将现有的管理方法、管理制度和管理经验全面系统地与质量管理体系有效融合、有效衔接，这是各单位在建设质量管理体系和筹建质量管理体系建设过程中十分关注的问题。但从调研的情况来看，在管理体系融合、衔接方面还有很多工作需要进一步梳理和加强。
（6） 空管系统质量管理信息的共享和利用的平台还没有完全形成。目前部分地区已经建立质量管理体系并按照体系要求实施各项管理活动，积累了很多质量管理的成功经验（华东空管局开展的班组资源管理、东北空管局建立的监督检查机制等），也发现了一些需要改进和预防的方面并制定了相应的应对措施。但目前各空管单位之间交流质量管理经验的机会和途径很少，这些成功的经验和改进、预防的措施，缺乏通过全系统的层面的信息平台来实现共享，从而限制了成功经验的普及，错失了改进质量的机会。
1.3 民航空管系统实施质量管理体系的必要性
空管体制改革后，空管系统一体化的格局已经形成，空管系统更加注重从系统管理的
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