在机构改革问题上“不求有功,但求无过”,甚至想出来的方法也摆脱不了“上有政策,下有对策”等。使得地方政府的运作和权力,无法遵循规范,被迫否定已有的方案和文件,或者放弃改革成果。由于缺乏明确的立法及制度,甚至地方人民代表大会选举出来的政府主要官员,也有可能仅仅因为不合上级政府之意而被调走或免职,这也表明中央或上级政府对地方和下级的权力干预,比较随意。

中央政府与地方政府,由于所处的地位不同。何况,中国是一个幅员辽阔、民族众多、各个地区政治经济和社会发展严重不平衡的大国,各个地方政府面临的问题也有许多差别,如果要求在很多具体问题上的强调统一认识和实际政策过程的所谓步调一致,实际上非常困难甚至没有可能。为此,经历过20世纪50和60年代中央政府“放权”和“收权”探索的邓小平,早就对这个问题有过思考和论述:“我们历史上多次过分强调党的集中统一,过分强调反对分散主义、闹独立性,很少强调必要的分权和自主权,很少反对个人过分集权。过去在中央和地方之间,分过几次权,但每次都没有涉及到党同政府、经济组织、群众团体等等之间如何划分职权范围的问题。”而且,全国30多个省级的地方姑且不论,就近3000个的县级政府来说,仅仅看人口,多的200余万,少的几万,但必须配备几套班子以及职务、部门和人数都差别不大,本身就是问题。在这样的制度下通常而言,地方政府本身不能也缺乏动力去改革,相反为了应付日趋增加的社会事务,只会努力争取增加机构和人员。至于是否需要新设机构和增加人员,各个地方政府应该和自然比上级清楚,可

是只有比较不了解情况的上级政府,才能决定该地方设什么机构和用多少人,问题显而易见。

4.基本原则是坚持民主民主是中国共产党人长期的旗帜和胜利的法宝,具体的实践经验就是发动、组织并相信、依靠人民群众。为此,胡锦涛总书记在中共十七大的报告当中,整个第六部分就是强调“坚定不移发展社会主义民主政治”,强调人民民主是社会主义的生命。因此,今后中国中国机构的改革,基本原则只能是坚持民主。

但是,在我们党的组织内部,以及一些地方或政府部门的干部,把民主视为家长制和一言堂的障碍,或者将民主作为自己专制言行的粉饰,借用民主形式,玩弄“形式民主”。结果不仅没有提高共产党执政的能力和声誉,反而扭曲甚至玷污民主,削弱了大众对人民民主和共产党执政的信心。对此,邓小平曾经非常痛心地指出:“官僚主义现象是我们党和国家政治生活中广泛存在的一个大问题??已达到令人无法容忍的地步。”针对家长制和一言堂的问题,他也提出过改革的设想,并希望通过法制的途径来解决,比如他说:“一是权力不宜过分集中”,而且“不允许权力过分集中的原则,也将在宪法上表现出来。”②等等。当然,实事求是和思想解放,仍然是我们今后政治改革及政府机构变动必须坚持的基本方法。60年的政府机构变动的历史经验表明,任何善良的主观愿望,都不能代替改革的实际需要,因为政府机构改革非常复杂而又成本巨大,而且其结果具有极大的不确定性。因此,在政治改革及机构变动的

过程中,应该在积极解放思想、提倡理论研究并且非常充分的基础上,逐步地进行实际的操作,同时必须强调实事求是和小心谨慎的立场。 作者简介:张劲(1959 ),男,浙江东阳人,同济大学马克思主义学院教授,博士生导师。

[1]本来,随着各级政府组织机构趋向健全和社会分工日益细化,适应战争环境的党的一元化领导原则应该有必要作相应的改变,虽然共产党人也有过一些论述和努力,尤其在中共“八大”上,刘少奇、邓小平、董必武等都谈到了理顺党政关系的重要性,但实际却走向了党政合一的体制。参见梅丽红:《当代中国民主政治建设———中国共产党探索之路》,上海交通大学出版社,2003年,第49 51页。

[2]本处数据引用主要参考高波:中国政府机构改革历程论析[D],武汉:华中师范大学,2004年。

[3]目前“大部制”改革已进入地方政府层面。参见《深圳“大部门制”改革启动》,《浦东时报》,2009年8月4日。

[4]为了适应当时“党政职能分开”和干部人事制度改革的需要,1988年七届人大一次会议通过了国务院机构改革方案并设立人事部,以推行公务员制度。次年开始,在国家审计署、海关总署及深圳、哈尔滨两市进行国家公务员制度的试点工作。

[5]全国各地已经普遍推行财政的“省管县”改革,以浙江省进行较快。具体可见《浙江“扩权强县”迈向法制化》,《人民日报》,2009年7月30日,第10版。

[6]徐绍史:《削手中的权,去部门的利》,《人民日报》,2009年9月8日。

[7]广东电白县公民李华基,承接“茂名市水东经济开发试验区”市政管理处的宿舍楼工程,几年过去房子建成,垫资上百万元无法收回。2001年经批准,“试验区”加上电白县几个镇,新成立了“茂港区”,次年茂港区公用事业管理处设立,覆盖原来的试验区市政管理处职权,原机构无明文撤消但实际已停止运行。李华基找不到要款的对象,市区党政领导让他找新的管理处主任,新主任让他找原来的管理处主任,老主任表示无法解决甚至无权说话,李某成了机构改革之后被来回踢的“皮球”。又是几年,他给省委主要领导写信得到批转,2006年4月后,管理处不定期小额付款,两年7笔共9万元,但比较100多万元的本息,李华基说:“按这个速度,有生之年是讨不回这笔债了。”《人民日报》,2008年5月9日。

[8]以2008年年春节前后的大雪为例,表现在公路交通上,交通行政管理部门负责的是公路维护,应当更了解道路情况,而决定公路是否可以通行的权力却在交通警察即公安部门。这种政府所属机构之间的职能交叉,早在1998年朱熔基任总理主持国务院第一次全体会议上,已提出交通部和公安部职能存在交叉的问题。如果说以往几次机构改革收效不