和领导职数的同时,特别是邓小平的指导思想和实际努力并带头放弃领导职务终生制,对于干部正常离退休制度建立的贡献很大,就政治发展的历史进程来看,具有标志性意义。之后试行的公务员招考,[4]表明国家的干部选拔和进入公务序列开始建立制度,与此同时干部考核、晋升、奖惩等各个方面也逐步进行规范。可以预期,正常的干部制度的建立和完善,在中国以后的政治发展和政府改革过程中,意义同样不可估量。如果联系60年来的机构变动,则可以看到大多时间总是在“膨胀—压缩—再膨胀—再压缩”中循环,具体到国家干部或者说公务员个人,也是少则数万,多则上百万的人员,在数年一次的“增加—精简—再增加—再精简”的动荡中,干部个人的升迁和发展甚至身份变化都处于缺乏可预期的境况。这对社会生活的稳定和国家政局的发展,以及各个领域的人才成长和有序培养,所带来的消极影响及混乱状态,难以描述。如果从这个意义上看,60年来的政府机构改革大体上可以分为前后两个30年,其中后30年改革比较稳妥、符合人的发展需要、更具有现代意义。 其次,明确了政府职能转变是机构改革关键的理念。20世纪50~70年代的中国政府变动,基本上没有摆脱整合机构、精简人员等,或者中央政府根据自己认定的需要,对地方进行权力的收和放。只有中共十二届四中全会开始提出转变政府职能,中国共产党十三大报告当中又明确肯定“转变政府职能是机构改革的关键”,直到中共十七届二中全会通过《关于深化行政体制改革的意见》,强调深化改革仍然要坚持政府职能转变为核心。主要表现在1988年开始的几次政府改革和机构变动以及基层群众自治制度的试行,20多年来“转变职能”一直是中国政府行政

管理体制和机构改革的核心理念。尤其20世纪末,中国政府机构改革突出强调“职能转变”,建立“服务型政府”,如果说政治和行政学的术语看来比较抽象,但没有影响这些话语成为报刊中和社会上流行的词汇,表明“职能转变”作为机构改革的基本理念,自上而下已经牢固确立。尽管“服务型政府”的提法,与单一型国家集权传统和政府机构作为强制权力的观念,是否存在差距,以及许多相关认识问题的解决,都还有待进一步深入地探讨和研究。但是,这也足以说明,经过20年的努力,确立了“职能转变是政府改革机构改革关键”的理念,尽管步履艰难,却具有积极的现实作用和深刻的现代意义。

再次,构建了适应社会主义市场经济发展要求的管理体制。与之前的计划经济和集中管理不同的是,三中全会以来,中国政府改革过程中,经济管理部门组织结构的变化最大。在20世纪末的机构改革当中,计划经济体制下的“政企不分”得到解决,而且这种改革不仅有利于完成政府职能的转变,也使中国政府机构本身能够随着国际经济制度变化和发展而进行模式转变,使之顺应世界潮流和国际接轨的客观需要,为今后进行更加深入的改革开放,奠定了组织的基础。当然,就世界范围来看,各国政府的机构设置和变化,除了受到国家性质和政治体制的影响之外,其主要的决定因素,还是以实现特定的国家职能为第一目标。改革以后,传统计划经济下的政府管理部门机构,几乎全部被撤消,而新中国建立60年以来,国务院的机构设置,变动较多的就是经济管理部门。尤其是1987年的改革开始之后,政府经济管理部门的变革,代表了国家领导人对经济活动在指导思想上的重大变化。也使我们认识到,政府的机构改

革,既是政府职能转变的需要,也是政府本身顺应国际经济制度、发展模式转变的时代潮流的表现,更揭示了,政府和其他组织一样,也有自身的生命周期和生长规律,这又为今后必须坚持政府机构的进一步改革,提供了理论依据和现实基础。毫无疑问,中国60年来尤其是三中全会之后的政府机构改革,成就和经验方面还能够举出许多的事例,或者说也可以有其他形式的总结和表述。只是我们认为以上三个方面,即健全合理的干部制度、符合现代发展要求的政府理念、以及行政机构建立的目标及运作的模式,才是一个现代国家政治的有形载体———政府的核心和灵魂。

需要说明的是,中共十一届三中全会以来的改革开放,实际上最早是从农村经济政策入手,自农业生产经营管理开始。因此,就政府机构改革而言,中国基层政权的机构改革,起步早、变动大。主要表现为人民公社迅速被乡镇政府所取代,而且党委、行政、人大等机构逐步齐全,人员也不断增加。同时,在提倡和推动中国城市化的过程中,各地都涌现出一大批原本并不存在的处于省和县之间的地级市政府,并且在开始的时候,党委、行政、人大、政协等班子和机构就配备整齐??但是,这些地方政府和基层政权的机构改革,本文基本没有涉及。主要理由在于,[5]有些是原来没有的机构,如地级市,今后政府改革和机构精简将会首当其冲,甚至取消也已是可以预见的事情。[6]我们讨论中国政府机构改革,以地方政府甚至乡镇政权的变动作为典型案例,代表性和说服力都将显得不足;[7]中国的国家大一统传统和政治单一制度原则,看来还是会继续发生影响并且必须坚持,所以政府机构改革的理论探讨,主要应该着

眼于中央政府。因为,改革不仅在政治发展的理论研究角度,就不是自下而上的,并且机构改革实践过程中的自上而下,现实意义和影响力度,当然更大。中共十七大之后的“大部制”机构改革,正是如此。

同时,由于旧体制的“惯性”存在,其长期的影响也不可忽视。这种“惯性”就是制度经济学所说的“路径依赖”,用我们熟悉的话语就是广大干部的思维方式和行为准则,难以适应新的发展和形势变化,这在60年来的政府机构改革当中,也明显可以看出。不仅表现在思想上,如何看待资本主义的政治文明及市场经济、怎样判断国际形势和时代特征、正确认识什么是社会主义和公有制为主体、政府如何管理国有企业才是坚持公有制,等等。而且,改革实践中也会有“惯性”,如各级政府机构以及官员行为习惯的改变和传统利益格局的变动,包括部门利益和个人利益,而政府改革和转变职能的趋势应该是“削官员的权,去部门的利”。但按照科学发展观和“以人为本”的要求,部门外的个人合法利益应当得到保护,尤其必须避免类似“李华基事件”的发生。并且,有时改革本身的思路和方法,也难以摆脱“惯性”。比如,每当进行改革的初始,通常是考虑或设计一些典型的试验,希望取得经验后,再全面推广。但是,这些具体的试点(如下文将提到的湖北随州市的改革),是否能够在理论研究中,足以代表和考察中国政府机构改革的整体情况,姑且不论,而实践意义及影响也比较有限,所以说地方和基层政府的改革只能是典型的个案,不具有什么标志性意义。毕竟,政府机构改革是一项巨大的系统工程,何况在学理上,改革也只能是自上而下的指导并进行,尤其在我国这样有上千年大一统的单一制国家当中,如何进行中国特色社会