记者在采访中发现，有部分省市在政府购买服务试点中，为了获得资源，街道、居委会自身也成立了所谓的社会组织,来承接政府的服务项目。在实际操作中，往往存在“谁跟街道书记熟，就能拿到项目”等现象，长此以往，会挫伤真正的社会组织的积极性。

政策法规存空白，制度化路径是短腿

采访中，不少基层干部和群众反映，法律、政策等顶层设计的制度空白是政府购买服务的最大瓶颈。当前一些地方政府出台的向社会组织购买服务暂行办法及目录等文件，很大程度上只属于纲领性设计，并没有明确的时间表、实施方案，也没有详细的监督、考核和问责规定等，空白点很多。

“由于制度建设滞后，在购买公共服务中会存在较多问题，首先表现为服务主体责任的缺失。”上海市政协委员、华东师范大学社会发展学院教授吴瑞君告诉记者，政府委托社会组织开展的服务涉及多方利益主体——政府部门、社会组织、服务使用者以及其他利益关系人。由于缺乏一定的约束机制，服务供给尚难做到客观公正。

其次，由于缺乏有效的服务绩效监督评估机制，容易造成服务委托环节的暗箱操作、政府监管角色难以精准定位、服务对象满意度容易被忽视、社会组织工作人员积极性受挫等等，最终影响到政府购买服务制度的公信力和政府运用社会资源的整体效率。

“除了这些问题，服务采购标准缺失也是制约其发展的客观因素之一。”中央财经大学财政学院副院长姜爱华认为，目前我国政府购买服务整体规模仍较小，原因之一就是对于服务采购的标准难把握。

专家们认为，总体而言，我国政府向社会组织购买服务工作取得了较大进展，有的地方成效明显，但就全国而言，这项工作还处于探索和起步阶段，亟待改进和加强。（记者 李舒 叶锋 詹奕嘉 杨玉华）

让改革在阳光下健康成长

随着顶层设计的加强，政府购买服务的基层探索目前所面临的问题有望逐一得到解决。但是，在未来大规模铺开的同时，仍然需要特别关注公开、公平、公正的问题，要让改革始终在阳光下健康成长。

引入社会评价，推进绩效管理

半月谈记者从民政部了解到，政府购买服务在基层探索中所遭遇的问题已经引起决策层的重视，未来的制度建设将重点放在“规范有序”方面，对政府购买服务的购买主体、承接主体、购买内容、购买程序、资金管理乃至绩效管理逐一加以规范。其中，引人注目的一点是，社会评价体系在绩效管理中得以明确。

过去，政府编制财政预算基本都是内部运作，缺乏外部评价机制，如与政府购买服务概念最接近的政府采购这一块，其预算编制都由政府部门确定。而据民政部相关负责人介绍，政府

购买服务未来将要求必须引入购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机制，对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等实施情况进行考核评价。评价结果向社会公布，并作为以后年度编制政府购买服务预算和选择政府购买服务承接主体的重要参考依据。

这一改革，不仅在宏观上向社会放权，能够促进政府转变职能，而且在具体操作中也由于外部评价机制的建立，将成为撬动政府改革的新支点。

建立公开透明机制，杜绝改革异化现象

复旦大学国际关系与公共事务学院副院长敬义嘉表示，随着政府购买社会服务资金量的不断上升，腐败的风险可能性正在增大。这些情况包括政府与社会组织形成偏离公共利益的利益共同体，社会组织缺乏自主性而成为政府的执行工具，购买过程不规范、不透明，缺乏竞争、暗箱操作，服务效率低下，社会组织营利取向过强等问题。从当前的基层探索看，这些苗头已经有所显现。

建立公开、公平、公正的机制，让政府购买服务始终在阳光下运行，将是唯一的解决办法。中山大学公益慈善研究中心研究员陈安娜建议，政府首先要根据项目来购买服务，建立现代化的项目评估机制，根据项目的可行性、机构的信誉和服务能力等因素来挑选适合的机构，避免受习惯、人情的引导把项目给予熟悉的人或组织。其次，招投标的过程应当公开透明，让项目申报方有一个角力的过程，引入利益相关方作为评审，而不只是用竞标文本的质量来做决定。此外，要高度重视政府的能力建设，发育购买服务的相关人才、知识、制度和程序。

除了政府行为外，社会组织的行为也亟待规范。专家建议，要严格社会组织准入的资格条件，让有能力、有实力、有信誉的社会组织来承接政府购买服务，同时进一步加强对社会组织的监管，加大对社会组织的问责，使其更加专业、透明。如，承接购买服务的社会组织应当健全财务报告制度，并由第三方进行审计，民政部门应将承接政府购买行为纳入社会组织年检、评估、执法等监管体系。

陈安娜建议，为了避免社会组织在政府购买服务中滑向“二政府化”的泥潭，政府除了要通过开放公募权来减少社会组织的资源依赖外，还要允许社会组织通过非营利性的收费项目来自我造血，而社会组织则要积极参与和影响政策，对影响服务对象生活的重大决策保持敏感，使政策倡导与服务相结合，争取政府对公共服务增加投入。

对于严格监管，从事政府购买服务的社会组织普遍表示欢迎。广东佛山市顺德区容桂街道鹏星社会工作服务社负责人舒志勇说：“政府购买服务是新生事物，不排除有些人浑水摸鱼，如果出现太多丑闻，会影响人们对改革的信心。希望政府以后在购买服务的审批过程中，对社会组织的资质有更多更完善的考核评定，让足够优秀的社会组织进入这个门槛，确保公益服务的纯洁氛围。”

培育、发展社会组织是改革必然选择

据权威统计，截至2012年底，全国依法登记的社会组织有49.9万个，其中社会团体27.1万个，民办非企业单位22.5万个，基金会3031个。但从总体上看，我国社会组织整体上仍处于发展的初级阶段，自身建设薄弱，服务能力不足。社会组织承接公共服务的能力将是政

府购买服务改革成败的关键，培育与发展社会组织，便成为一个现实的选择。

积极推进政府购买服务的改革，本身便是培育发展社会组织的有力手段。“政府向社会组织购买公共服务，是培育发展社会组织的重要措施，也是引导社会组织按照政府意愿、社会需求开展活动的重要手段。”北京市协作者社会工作发展中心主任李涛表示，做好这项工作，有利于规范政府与社会组织关系，加强对社会组织的规范和引导，使社会组织成为党领导下的可靠力量。

除了在改革中锻炼、提升社会组织的能力外，当前上海、安徽一些地方还积极探索“孵化模式”，从创办、起步阶段就对社会组织给予关键性支持，包括免费提供办公场地、办公设备、能力建设、注册协助等，激发了社会组织的成长活力。

更大的扶持来自宏观政策环境的宽松。民政部相关负责人指出，下一步对重点培育、优先发展的社会组织，除了直接登记外，将继续致力于优化发展环境，加大培育扶持力度。具体措施包括：加快政府职能转移，让渡发展空间，更好地发挥社会力量在公共事务管理中的作用；营造公平竞争环境，将符合条件的社会组织纳入政府扶持政策范围，公平对待社会力量提供公共服务，促进共同发展；建立政府与社会组织沟通协调机制，在重大决策过程中，听取相关社会组织意见；完善财税等配套扶持政策，通过培养、培训、孵化等手段推进社会组织人才队伍建设，提升社会组织的服务能力。

公开、公平、公正的阳光运行机制，已成为当前人们对各项改革的核心诉求，政府购买服务的改革也不例外。人们期待，政府购买服务的改革能够最大限度引入阳光机制，为政府改革、社会管理开创充满活力的新局面，让更多百姓沐浴在公共服务的阳光下。（记者 李舒 叶锋 詹奕嘉 秦亚洲）

他山之石

德国：社会组织享有社会服务优先提供权

半月谈驻法兰克福记者 饶博

德国是联邦制国家，社会服务系统高度分散，社会服务领域的组织、资助、监管主要由各地方政府负责，联邦政府主要负责确立社会服务系统的目标、条件和标准。直接承担社会服务功能的大多数是社会组织。德国立法规定，地方政府只有在社会组织缺失的情况下才有权设立社会服务机构。

对于提供公共服务的社会组织，德国地方州政府无权控制。德国社会安全法规定，当地政府必须尊重社会组织的结构安排、目标设置和任务执行等方面的自主权。但地方政府有权监察这些组织的行为是否适当。

据德国联邦自愿福利组织协会介绍，德国一些社会组织的历史已经超过100年。在这些组织中，全职工作人员约100万人，另有超过150万名志愿者，其中具有广泛社会影响力的大组织有6个。

社会组织的服务领域包括病人或残疾人护理、青少年辅助教育、老年人护理、失业人员扶助等多个领域。其资金通常来自三个方面：服务收费、公共财政拨款以及内部自筹资金。公共财政拨款体现在基础设施建设和运营两个方面，约占社会组织社会服务收入的64%。社会组织自身资金主要以志愿者无偿工作形式来体现。

以德国最大的慈善组织之一德国明爱会为例，该组织创办于1897年11月，是德国天主教会创办的一个慈善组织，总部位于德国弗赖堡，其宗旨是“为有需要的人提供帮助”。据介绍，每年约有1100万人得到明爱会的帮助，其中包括失业者、艾滋病毒感染者、药物成瘾者、流浪汉、刑满释放者、精神病患者及移民。明爱会的收入约有一半以上来自政府的拨款。

此外，德国政府也在推进政府部门和社会组织在更多领域合作，以提高公共服务效率。他们将这种模式称为“公私合作伙伴关系”。巴符州博登湖地区果树技术中心就是这样一个基金会，为1万多户果农提供新技术培训、病虫防治等公共服务。

基金会前身是当地一所大学的研究所，大学、巴符州的农业部以及当地的农业合作社都是基金会的支持者。技术中心还可向政府申请科研经费，同时向企业提供有偿技术服务。这样的“公私合作伙伴关系”不仅盘活了大学的研究所，还很好地帮助巴符州农业部保障了当地果农的生产，这种变相的购买社会服务做法起到了多赢的效果。

英国：主体多元化提升公共服务效率

半月谈驻伦敦记者 刘石磊

在英国，政府通过选择性放权，秉持公平性与多元化原则，改善了公共服务，引领了公共服务改革创新。

上世纪80年代撒切尔夫人执政时期，政府购买服务作为社会福利改革的一部分大范围推开，将社会福利领域的“国家照顾”模式革新为“社区照顾”模式。当时英国政府在基层社区建立各种私营的社会服务机构，然后通过竞投标的方式，“购买”服务，照顾老人、残障人士等弱势群体。

1997年上台的首相托尼.布莱尔进一步推广政府向社会服务机构购买服务的做法，并将其常态化、制度化。如今以卡梅伦为首相的保守党政府，上任伊始就提出“大社会”计划，试图培养和支持一种新的以志愿服务、博爱为宗旨的公共服务文化，摆脱浪费资金、破坏社会风气的官僚作风，进一步加强社区在公共服务中的角色，让人人皆可参与其中。

相关政策法规的确立为坚持这项改革提供了有力保障。1998年，英国政府发布《政府和志愿及社会部门关系的协议》，初次确定了政府和志愿部门之间的合作伙伴关系。2010年，卡梅伦政府对该协议进行修订，引入更加严格的问责机制，加大对政府职责履行状况的检查力度，并强化对政府违反协议行为的责任追究。2011年，《开放的公共服务白皮书》对英国政府如何改进公共服务做出规划，将选择、放权、多元化、公平性和责任确定为政府改进公共服务的五大关键原则。

在政策保障下，英国政府购买服务发展非常迅速。根据英国全国志愿组织联合会的统计，截