2014年国考申论热点：政府购买服务
“政府购买服务”，这个似乎有些专业的概念，给人们带来的是耳目一新的改革效应。
这并不是夸大其词。2013年，政府向社会组织购买公共服务，这股肇始于地方探索的改革新潮已经上升为国家决策，进入大提速的新阶段。在党中央、国务院着力推进政府机构改革、职能转变的大背景下，政府购买服务作为一项改革正在获得前所未有的发展机遇。
“顶层设计”紧锣密鼓：3月28日，国务院办公厅下达《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工的通知，其中要求加大政府购买服务力度，相关部门要在2013年12月底前提出具体政策；5月6日，国务院常务会议研究部署2013年深化经济体制改革重点工作，其中要求加快出台政府向社会组织购买服务的指导意见。半月谈记者最近了解到，政府向社会组织购买服务的指导意见即将发布。之后，相关的操作细则还将进一步完善。
政府向社会组织购买服务，是通行于国际社会的一种新型的公共服务供给方式，其具体做法是政府引入市场机制，把直接向社会公众提供的一部分公共服务和社会管理事项，按照一定的方式与程序，交由具备条件的社会组织承担，并根据服务数量和质量向社会组织支付费用。
在我国，由于目前尚处于探索阶段，政府购买服务的价值和意义尚未引起社会公众足够的重视，但人们有理由对其寄予厚望：在亿万百姓受惠的同时，它将促进政府转变职能、提高政府效能、扩大公共服务，为民间社会组织的成长提供宝贵的空间，开创社会管理、社会建设充满活力的新局面。
在国家力推之下，政府购买服务正从当前雨后春笋般的地方探索，转变为全国性的公共政策、公共服务的重要支柱。然而，需要引起重视的是，变革之际不仅要思考如何加快发展，也要注意可能出现的一系列问题，因为政府购买社会组织服务是一项复杂的综合性工程，各地发展极不均衡，相关法律法规十分缺乏，这些都会影响改革进程。
带着沉甸甸的思索，半月谈记者深入北京、上海、广东、安徽、河南等地深入调研，走访相关部门，结合国内外经验，力图为政府购买服务的改革加油鼓劲、建言献策。
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一股“向社会放权”的改革新潮
长期以来，我国公共服务几乎都由政府或者事业单位等机构来提供，一定程度上加大了管理和运行的成本。随着我国经济社会的不断发展，社会公众需求的多元化和专业化日益突出，有限的政府公共服务供给方式日益显现其局限性。创新社会管理方式，大胆向社会放权，鼓励社会力量参与公共服务，已经成为政府改革的紧迫任务。而政府购买服务的改革探索，正是在这样的大背景下应运而生。
多地大胆探索，政府购买服务渐成共识
“以前找不到人上门理发，现在打个电话就能预约。”独居在上海虹口区保宁路的82岁老人
袁凤英说。不久前，老人给区“长者服务中心”打电话预约理发，后者随即联系“签约供应商”益康美发店。美发师次日登门，半小时便帮袁老太清清爽爽理了发，买单用的是政府提供的“敬老服务券”。
位于上海虹口区水电路的长者服务中心，是为各类为老服务牵线搭桥的总平台，目前由社会组织“上海海阳老年事业发展服务中心”负责运营。半月谈记者在现场看到，这里共有20个席位，电话响个不停。一部分话务员忙碌着给老人们打电话进行日常问候，“今天身体好吗”“有没有出去走走”“防止心血管疾病要做到三个五分钟”……态度温和，语气亲切；另一部分席位则主要接受老人的电话预定，并将服务需求派送至各家供应商。
百姓受惠、民间组织受益、政府减负——造就“三方共赢”局面的，正是“政府购买服务”这一全新的公共服务提供模式。记者了解到，虹口区政府职能部门与海阳中心签署了委托协议，以政府购买服务的形式，委托海阳中心承担为老服务热线、网上敬老院、紧急援助平台、居家养老等项目的运作、管理以及提供电话关爱、助洁服务等。
虹口区的经验，是当前全国各地蓬勃兴起的政府购买服务改革探索的一个缩影。据了解，我国内地的政府购买服务发端于上海。为克服政府包办公共服务的缺陷、提高社会服务的效益，2000年上海率先在改革社会管理体制过程中提出并推行政府购买公共服务。上海卢湾区等6个区的12个街道开展了依托养老机构居家养老的试点工作。至此，政府购买服务第一次进入我国实践领域，购买内容主要是养老服务。
记者从民政部了解到，当前全国大部分地方均对政府购买服务进行了探索，逐渐扩大到医疗卫生服务、教育服务、社区服务、培训服务、就业服务、计划生育服务等诸多公共服务领域。
其中，广东、辽宁从省级层面，杭州、成都和贵阳从省会城市层面，浙江的嘉兴市和金华市等地从地级市层面，共有几十个地方出台了专门的政策，制定了配套制度，在经费保障、工作机制、工作实践等方面有探索、有做法、有经验，有的已经基本建立了比较健全的制度体系和工作体系。
“随着政府职能转变和行政管理体制改革的深化，政府不应再大包大揽社会管理和公共服务，而要通过建立健全政府向社会组织购买服务的机制，将越来越多的公共服务交由社会组织承担，让社会组织成为社会管理和公共服务的主要载体。”深圳市民政局副局长马宏表示。
地方经验不断完善，顶层设计适时跟进
政府购买服务是一项复杂的综合性工程，涉及财政预算的重新设计及绩效评价、公共服务定价招标、社会组织选择及扶持培育、服务对象评价等多个环节，目前尚无完善的制度安排，但有关各方的积极探索已为未来的全面改革积累了丰富经验。
当前，深圳、上海、北京、河北等地均出台政策将政府购买服务纳入财政预算。其中，广东省在全国首次制定了《政府向社会组织购买服务暂行办法》并公开了购买目录，明确了政府向社会组织购买服务的主体，涉及社会公共服务与管理以及政府部门履行职责等多个事项；江苏、上海等地设立了社会组织孵化基地，为起步阶段的社会组织提供资金、政策、人才等方面帮助。
政府购买服务，钱从哪里来？据民政部调查，政府购买服务的资金来源主要由三部分构成：一是财政预算资金。如上海市民政系统每年有1亿多元预算用于购买民间组织的服务。二是预算外资金，主要是福彩公益金，如上海市2012年投入福彩金1亿元用于资助社会组织开展公益服务。三是设立专项资金，其中既有财政资金，也有社会捐赠资金。如成都市成立社会组织发展基金会，市政府和区（市）县政府共同出资，首期出资5亿元。
钱如何花出去？民政部的调查指出，当前政府向社会组织购买服务的主要方式有四种：一是各级财政部门依申请向社会组织拨付资金。二是“费随事转”，定向委托形式。主要适用于社会组织承接政府转移职能时，政府部门把相应预算拨付给社会组织。三是公布项目，公开评审形式。主要适用于专项资金支持社会组织开展公益、社会服务项目。四是公开招标形式。主要适用于政府向社会组织购买有关公众、社区或特殊群体的公共服务。
各地对政府购买服务的积极探索引起了党中央、国务院的高度重视。2012年，中央财政首次安排2亿元专项资金支持社会组织开展社会服务项目。全国社会组织积极响应，经过严格评审和立项，共立项377个。
2013年4月，清华大学公共管理学院NGO研究所对中央财政支持项目进行了评估，主要结论是“项目总体上均能体现社会组织提供服务的优势和必要性”。评估显示，项目带动的社会服务使203.7万人直接受益，中央财政支持项目对社会组织自身能力发展有明显帮助，社会组织继续开展项目相关服务的意愿较强。
可以说，这是“顶层设计”对于政府购买服务的一次成功尝试。在此基础上，2013年政府购买服务的国家决策进程明显加快。3月28日，《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工确定了政府购买服务的政策出台时间表；5月6日，国务院要求加快出台指导意见。目前，各项政策制定工作正在有条不紊地加快进行。（记者 李舒 叶锋 詹奕嘉 杨步月）
发展瓶颈：从“老板思维”到“制度化短腿”
政府购买服务在我国一些地方探索的成功经验有目共睹，但要将试点推开，依然有很长的路要走。半月谈记者调查了解到，当前政府购买服务在实践当中还存在政府转变观念不到位、政策法规存空白、社会组织发展弱小等问题，亟待破解。
政府观念转变难：当惯了“老板”，不习惯当“伙伴”
政府向社会组织购买服务，是一种新型的公共服务方式，在理念认识、财政预算、工作机制等方面与传统工作模式有所不同。各地政府部门对此接受程度不一致，认识程度不一致，是这项工作进度不一的重要原因。
中山大学公益慈善研究中心研究员陈安娜分析，许多地方在政府购买服务中，最大的制约是一些公共服务的职能没有真正转移到社会组织，尤其涉及利益关系的关键职能还牢牢掌控在政府部门手中。
“有些地区出现对政府有利的事情不想交出去、对政府不利的事情想很快交出去等情况。政
府在购买服务中仍大包大揽，社会组织无权审核服务对象和合作企业的资格。”陈安娜说，承接政府购买的社会组织，如果只是在公共服务的末端开展有限的工作，在公众面前无法建立真正的公信力。
中山大学公民与社会发展研究中心主任朱健刚认为，在政府购买服务过程中，出资的政府和承接的社会组织应该是伙伴关系、是平等自愿的契约关系。但是，有些政府的行为模式让人感觉：出钱的是老板，承接服务的是伙计，伙计要听老板的话，不听话就无端拖欠购买款项。这些观念亟须转变。
此外，购买服务必须引入群众评价，要变“政府配餐”为“群众点菜”，但许多地方政府仍不习惯让群众说了算。因为没有根据市场需求评估服务质量，不少社会组织只能跟着政府指挥棒转，而不是跟着服务对象转。“实际上，服务对象能不能得到优质服务，才是评价政府购买服务成功与否的重要标准。但是，现在一些社会组织是在机械地完成政府规定的指标，比如做了几个项目、访谈了多少人，这些缺乏第三方评价的做法容易使政府购买服务流于形式。”朱健刚告诉半月谈记者。
社会组织实力弱小，面临“拔苗助长”困局
政府购买服务无疑将给社会组织成长带来巨大机会。但在一些地方，社会组织发展缓慢，自身实力弱小，对即将到来的政府购买心有余而力不足。在安徽铜陵市，市民政局相关负责人表示，今年该市适宜社会组织承担的基本公共服务事项、社会事务服务事项，都将通过政府购买服务的方式转由社会组织承担。
但据了解，目前铜陵市一级的各类社会组织有300多家，真正能够达到政府购买服务要求的仅有1/4左右。一旦政府开展更多购买服务，可能存在着想购买却无社会组织服务的尴尬。为此，铜陵市已经开始考虑面向全省甚至全国寻求专业的服务组织。
在社会组织发展相对较快的地区，同样面临一些问题。在广东，依法登记的社会组织超过3万家，人员流动性大，一些社会组织近年来掀起了“社工争夺战”。广州市团市委志愿者部的何淑莹说：“不光是地区间流动性大，社工内部流动也非常大，有时别的机构工资稍微高出一点，社工就被挖走了。社工机构为了留住人，有些80后、90后年轻人工作才两三年，就被提拔为副督导、督导。在香港，往往有十几年社工经验的人才能成为督导。这种‘拔苗助长’式行为并不利于社工的成长。”面对政府购买服务提供的更多机会，一些民间组织很难避免快速扩充、“拔苗助长”的冲动，导致一些素质不高的人员混杂其中。
一些存在牟利想法、不具备实力的社会组织也纷纷进军政府购买服务领域。小廖是广东的一名助理社工师，他担心社工可能变成新的“劳务工”。因为他现在所在机构的总干事，就是一家人力资源公司的老板。这几年随着用工荒不断显现，人力资源公司不好做了，纷纷转型进军社工机构。
“许多社会组织成分混杂，水平参差不齐，不排除有人是冲着几百万元项目费来的。”小廖认为，社工机构可以有盈余，但必须用于下一个服务项目。“现在的问题是政府购买服务的试点还没有成功，哪些社会组织是好的，哪些是差的，还没有分清楚，就要全面铺开。步子迈得太快，看到服务蛋糕这么大，很多人就扑上来了，造成鱼龙混杂的局面。”