邻避设施在社会稳定风险评估中的思考

张 劼 怡

从理想城市的构建到现实的城市规划建设，社会公正一直是城市规划关注的重要内容，也是经济社会历史发展的必然结果。邻避设施是指“具有增加全民的利益，但是其建造及营运时所带来的外部成本却由在其附近的居民承担，从而成为不受当地居民欢迎”的城市公共服务设施。因此，在城市规划工作过程中，引入社会稳定风险评估，解决好邻避设施设臵引起的公正性问题，是城市规划作为一项公共政策，维护社会公正的重要体现。

一、邻避设施的内涵和特征 1.内涵

“Not In My Back Yard”，英文简称为“NIMBY”，直接音译为“邻避”，中文含义即所谓的“不要在我家后院”，是20世纪80年代由当时担任英国环境事务大臣的保守党政客尼古拉斯?雷德利所创，指的是在现代化与城市化的过程中，政府部门为了提升社会、文化、经济等的服务水平，须配臵的一些社会公共服务设施，但在这些公共设施项目中有部分设施??像垃圾场、殡仪馆、核能电厂、精神卫生中心等既具有服务于广大地区民众，又可能污染所在地的环境，影响生态、景观，对居民的生活、心理、财产等产生一定的负面影响，以至于所在地社区民众普遍采取厌恶或排斥的态度，不愿与其毗邻，这便产生了邻避现象。

2.特征

邻避设施有明显的两个显著特征：其一是，产生负的外部效应，包括环境污染、生态影响、景观影响、噪音污染等，以及由此引发居民健康威胁问题；也有一些非环境的影响，包括经济和社会影响，如房地产价格下降等。其二是，成本与效益无法均衡分布。邻避设施通常对大多数人都有好处，但其环境和经济的成本则集中在特定的局部人群，由此造成了成本与效益的不对称。由于这两个原因，居民往往会强烈反对邻避设施建造在自家住所附近。在邻避情结（NIMBY syndrome）的支配下，邻避设施兴建往往会引发邻避矛盾，造成社会不和谐。

二、邻避设施的研究意义

邻避主义这种现象，近年来在我国许多地区有快速发展的趋势。例如，有的地区选择在某小区建设社区医院，即刻受到抵制，但不反对建在旁边的另一小区；同理，另一小区同样会抵制，于是社区医院始终未能建设成功，使得一些公共服务设施往往处于两难境地：其设臵会造成社会局部利益结构的失衡，而不设臵则会带来程度更大、范围更广的损失，不利于社会的长远发展。

邻避设施建设引发的问题，其表象为特殊社会群体与政府的冲突，本质是部分市民利益与全体市民利益、近期与长期利益的冲突。从社会稳定风险产生的原因来看，主要有以下四种情况：

1.项目规划与设计不合法或项目所使用的技术不成熟所导致，如未按规定、标准规划与设计，或因技术不成熟缺乏相应的规定和标准。

2.规划与设计的实际结果不合情理，项目虽然已按照规定、标准规划设计，但确实使居民实际利益受到了影响,如日照时间、铁路噪声等；或规定、标准本身已落后于时代，不符合实际情况。

3.规划与设计符合要求，但因施工管理不当或未按技术规范操作造成居民利益受损，如野蛮施工等。

4.规划与设计符合要求，但因居民对此缺乏科学理性的认识与理解，如磁悬浮、变电站等。

从社会稳定风险评估出发，研究邻避设施建设的意义在于，在识别、预警风险的基础上，尽可能地规避、减少和降低风险。

三、邻避设施现象的发展

现如今，邻避现象已经成为世界性的问题，不仅发生在高收入且基础建设完备的发达国家，亦在刚刚起步的发展中国家出现。早期的邻避现象大都以反对“污染性设施”为主，如垃圾清理场、毒性废弃物处理场、机场、监狱等，被称之为“不要设在我家后院”运动。20世纪80年代，东亚地区的一些国家经过六、七十年代的工业化后也逐步出现了邻避现象，最后愈演愈烈，形成了声势浩大的环境抗争运动。

我国自改革开放以来，进入现代化和城市化建设高速发展时期，城市化水平从1978年的19.4%提高到2007年的43.7%，预计2050年将达到76%。原有的城市公共设施，譬如交通设施、能源供给以及废弃物处理等，显然已经无法满足城市化的要求，必然要求大量改进或提升公共设施。因此，这就增加了邻避效应产生的几率，导致邻避冲突双方无法达成妥协。许多为了提高社会公共服务水平、缓解城市压力的公共设施，诸如垃圾中转站、污水处理厂、高压线、精神卫生中心、殡仪馆的新建或扩建都遭到了附近居民的反对，成为了居民维权的高发地。

在一些地区，大规模集体抗议的结果往往是邻避设施建设单位用某种方式妥协（比如给以优厚的经济补偿），甚至完全撤走邻避设施。

由于邻避设施的兴建而导致的居民维权事件，如集体上访、阻塞交通、聚众闹事等群体行为已屡见不鲜，以下是上海市出现的一些比较典型的案例：

1.上海磁悬浮事件：上海市民以“散步”形式集聚于人民广场、南京路等地，表达对新建磁悬浮电磁污染的担忧。