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中国行政管理思想史
教学大纲
葛荃 编著
山东大学政治学与公共管理学院
二零零九年九月
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目录
绪论 中国行政管理思想史的总体特征及其发展趋势
第一章 殷商时代行政管理思想的萌生
第一节 殷王的个人专权管理思想 第二节 周公的协调天人行政管理思想 第三节 西周末重民思潮与行政管理 第二章 春秋时期行政管理思想的初步发展
第一节 子产注重民意和人才的管理思想 第二节 管仲“四民定业”和人事管理思想 第三章 儒家强调等级和伦理原则的管理思想
第一节 孔子以礼、义、仁为核心的管理思想 第二节 孟子的重民任贤管理思想
第三节 荀子以尊君重道为核心的管理思想
第四节 《中庸》、《大学》关于“修身治国”行政首脑素质的认识 第四章 墨子的“尚同”、“尚贤”管理思想 第五章 道家以遵循自然法则为特色的管理思想
第一节 老子的“无为”管理思想
第二节 《管子》道家的“顺天从入”管理思想 第三节 古佚书的“循理用当”管理思想 第六章 法家以法治和尊君为核心的管理思想
第一节 前期法家各有侧重的管理思想 第二节 《商君书》法治管理思想
第三节 《管子》法家的尚法尊君管理思想 第四节 韩非的强化君权和文化专制管理思想 第七章 秦汉时期行政管理思想的曲折发展
第一节 李斯强化君主专权及文化专制管理思想 第二节 汉初黄老派的“清静无为”管理思想 第三节 贾谊的强化君权和礼法兼施管理思想 第四节 董仲舒的天人协调管理思想 第五节 《盐铁论》中的财政管理思想 第六节 王符的“治吏”人事管理思想 第七节 仲长统“政在一人”管理思想
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第八章 三国两晋南北朝时期注重法治和人事的行政管理思想
第一节 曹操的法治和“唯才是举”管理思想 第二节 诸葛亮法主德辅和选贤任能管理思想 第三节 刘劭的人事行政思想
第四节 周朗的人事管理和财政管理思想 第九章 隋唐时期以复兴文武之道为中心的管理思想
第一节 隋文帝的德法兼施管理思想 第二节 唐太宗重在调节的行政思想
第三节 武则天的重用刑赏和重视人才管理思想 第四节 陆贽的信赏必罚和加强集权管理思想
第五节 柳宗元关于行政体制的认识和重民尚贤管理思想 第六节 白居易的求贤用贤和财政管理思想 第七节 罗隐关于行政首脑素质的认识
第十章 宋元时期以人事和财政为中心的行政管理思想
第一节 范仲淹的选真才人事行政和重农兼商财政管理思想 第二节 李靓的“考功”人事管理和“强本节用”财政管理思想 第三节 王安石的立法、选才和理财管理思想
第四节 司马光的“随才用人”人事管理和“养本”财政管理思想 第五节 叶适的分权、用贤和财政管理思想 第六节 许衡重用人才和重教化的管理思想 第十一章 明清时期关于强化或限制君权的管理思想
第一节 朱元璋强化君权和注重治吏的管理思想 第二节 张居正“尊主威”的管理思想 第三节 黄宗羲限制君权的管理思想
第四节 顾炎武关于行政组织体制的设想和人事管理思想 第五节 唐甄旨在削弱君权的管理思想
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第一章 殷周时代行政管理思想的萌生
学习目的：殷周时代是中国古代政治思想的发韧期，也是行政管理思想的萌生期。学习这一章的目的就是要了解处于萌生状态的行政管理思想的主要内容，理论特点及其对后世行政管理思想发展的影响。
学习要点：1. 殷朝统治者关于行政管理原则的基本知识。2. 周公的行政管理原则和对行管人员素质的要求。3. 殷周时期行政管理思想的理论特点。
第一节 殷王的个人专权管理思想
一、殷周时代的社会政治特点
殷周时代是中国古代君主政治的形成和发展时期。这一时期，经济上以大规模的奴隶劳动为主要生产形式，手工业主要由国家控制，商业不发达。社会组织有着浓厚的氏族制遗留，人们往往聚族同居。政治上形成以王为首的一元化权力结构。西周实行分封制，周王被尊为天下“共主”，在全国形成联系相对松散的等级制君主政治。
二、殷王的“余一人”行政管理思想
殷人尊神，崇拜上帝和祖先。政治行为带有一定的盲目性，尚未形成明确的行政管理思想。
但是，殷王自称“余一人”，处于“继祖救民”的特殊地位，拥有绝对权力。“余一人”体现着殷王对于行政管理原则的某种认识。对于后世君主个人集权管理原则思想的形成有着深远的影响。
第二节 周公的“协调天人”行政管理思想
周公，姓姬名旦，周朝的创建者之一。曾辅佐成王，平定武庚叛乱，建立分封制。周公经历了政治上的沧桑之变，有着极其丰富的政治经验。关于行政管理的认识，主要有两点。 一、协调天人管理原则
周公为论证周朝政权的合法性，变殷人的“帝”为周人的“天”，主张尊天。周公又目睹了“前徒倒戈”，深知小民重要，提出“保民”。行政则需要满足天、人两方面的要求，协调天人成为行政管理的一个重要原则。
二、行政领导的素质要求
周公提出，行政领导的素质要求在于一个“德”字，理想的统治者能“敬德”。德的内函十分宽泛。如敬天，尊祖，怜小民，行教化，无逸等等。其中最重要的是“慎刑罚”。
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周公是第一位就行政领导素质提出看法的古代思想家。
第三节 西周末重民思潮与行政管理
西周晚期，天子势衰，人们对天、祖、王的权威性产生了怀疑。神的地位呈现下降趋势。 与此相应，民的地位开始上升，统治者对民的政治地位和作用愈益重视，形成一股重民思潮。思想家提出许多具体重民措施，如“抚民”，“亲民”，“恤民”，“安民”，“利民”，“惠民”，“和民”等等。
从认识角度看，重民思潮是对君权神圣的某种挑战。统治者重民的根本目的是为了“用民”，巩固权力基础。这种认识对于古代行政管理思想发展有着深远的影响，偏重民事社会管理成为中国古代行政管理思想之一大特色。
思考题：
1. 殷王“余一人”思想的主要内容是什么？为什么说“余一人”思想体现着殷代统治者关于行政管理原则的认识？
2. 周公协调天人管理原则的主要内容和意义？
3. 周公为什么注重行政首脑的素质要求？这一认识的主要内容和历史影响是什么？ 4. 怎样理解西周末重民思潮与古代行政管理思想发展的内在联系？ 5. 殷周时期管理思想的理论特点是什么？
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第二章 春秋时期行政管理思想的初步发展
学习目的：了解这一时期行政管理思想的发展状况，掌握子产、管仲等人管理思想的主要内容及对后世的影响。
学习要点：1. 子产的民事与人事管理思想。2. 管仲的“四民定业”管理思想。3. 子产的和管仲的管理思想的历史地位。
第一节 子产注重民意和人才的管理思想
子产名公孙侨，郑国人，贵族出身。曾在郑国执政26年，在社会、政治、人事及经济管理方面均有卓见。
一、有限参与的民事管理思想
子产主张以严刑治理民事，曾“铸刑书”，公布成文法典，引起旧贵族的不满。在制度设施上，建立五家为伍的保甲制定，以加强对庶民的管理。然而，另一方面，子产又主张不毁乡校，允许人们议论时政，通过舆论影响行政决策，对国家大事进行有限的参与。 二、“择能而使”的人事管理思想
子产认为行政决策需要集中优秀人才，发挥每一个人的长处，于是在人事管理上提出“择能而使之”。他选用官员十分谨慎。在他执政期间，郑国“鲜有败事”。 三、作“丘赋”和保护商人资本
在经济管理方面，子产注重发挥国家的保护和发展社会生产的职能。他制定“丘赋”制度，以解决军赋征收，又保护了私有土地的合法性。他还反对“强夺商人”。
第二节 管仲“四民定业”和人事管理思想
管仲，名夷吾，颖上人。出身贫贱。后为齐国公子纠家臣。齐恒公即位，任管仲为卿，成就霸业。管仲的管理思想以注重职业区划管理和人才考选为特色。 一、“四民定业”的职业区划管理主张
管仲依身份和职业把民分为士、农、工、商四类，然后分国都为十五士乡，六工商乡，又将鄙野分为五属，均设官吏管理。还提出，分居后的四民其职为世袭。此外，他又将十五士乡依照军事编制组织起来，使之具有兵民合一的性质，以此增强国力，实现富国强兵。 二、“官事无摄”和三选考核
在人事管理方面，管仲主张“士无世官，官事无摄”，即职务不得世袭和兼职，以明确行政官员的职、权、责。为此要“尊育贤才，以彰有德”，将各地方推荐的人才，经过三次考核，方委以重职。这一认识有利于促进行政官制从世袭向着职官任命的转化。 三、依等赋税的财政管理思想
管仲反对赋税划一，而是主张依据土地的好坏，分等收税。税额还要根据年成丰欠进行
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调整。这种赋税制度有利于平均负担，得到人民拥护。
春秋时代的管理思想较为殷周西周已经有了初步的发展。子产和管仲从实际政治的需要出发，提出相应的管理方针。他们的认识虽然缺乏系统性，但已为春秋末及战国时代诸子百家就行政管理进行广泛的讨论铺开了道路。 思考题：
1. 子产的有限参与管理是不是民主管理？为什么？
2. 子产和管仲的人事管理思想有什么相近之处？不同的是什么？ 3. 管仲的职业区划管理方针的主要内容和效果是什么？ 4. 怎样看待子产、管仲管理思想的历史地位？
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第三章 儒家强调等级和伦理原则的管理思想
学习目的：通过学习孔、孟、荀等人的等级伦理管理思想，了解懦家学派管理思想的主要内容，理论特点，以及对后世管理思想和实际政治的指导意义。
学习要点：1. 孔子的管理原则，民事社会管理思想以及对行政首脑的道德要求。2. 孟子的管理原则和行政决策思想。3. 荀子的管理原则，管理方法和经济管理思想。4. 《中庸》、《大学》关于行政首脑素质的认识。
第一节 孔子以礼、义、仁为核心的管理思想
孔丘，字仲尼，鲁国人。贵族出身。本人降为士，一生从事教育。50岁时任鲁国中都宰，司寇等官，但为时不长。孔子是儒家学派的创始人，他的管理思想以强调礼义等级和“正己”，“教化”为主要内容。 一、等级管理原则
孔子思想保守，向往西周，赞美周公，崇尚周礼，认为最根本的管理原则是“君君，臣臣，父父，子子”，即严格的等级原则。这个原则既体现在礼义制度上，又表现为人的道德行为，是仁德的基本内涵之一。
依据等级原则，孔子认为最基本管理方针日“正名”。
孔子还提出，坚持等级原则就要严格区分管理者与被管理者的界限，是为“君子小人之辨”。
二、教化、富民和刑杀
在民事社会管理方面，孔子提出“教化”主张。他认为行政管理是一个小行下效的过程。通过思想和道德教育，使民循规蹈矩。
富民是实行教化的前提。
刑杀是教化的辅助手段。孔子并不排斥法治，而是主张先教后鐏。 三、正已和举贤才
为了实现“教化”民事管理，孔子对行政首脑的素质提出很高的要求。要当权者“正己”和“喻于义”。他还以郑国子产作为行政首脑的榜样，赞扬他有恭、敬、惠、义四德。“仁者爱人”则是行政首脑的最高道德标准。
关于人事行政方面，孔子注重人才选拔，提出选才的标准是“直”。 四、“足百姓足君”的经济管理思想
孔子认为百姓生活富足，则国家财政收入就有了保障，谓之“足君”。于是提出施行仁政，包括“使民以时”，“敛从其薄”，“节用”等内容。
孔子作为儒家的鼻祖，被后世统治者尊为圣人，他的等级管理原则以及“教化”，“正己”，“举贤”，“足百姓”等管理思想对于封建时代的政治实践有着直接的指导意义。
第二节 孟子的重民任贤管理思想
孟子，名轲，邹人。自称是子思的私淑弟子。一生从事讲学，曾游说于各诸侯国之间，
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没有任过实职。他的管理思想以提倡重民和施仁政为主。此外关于行政决策、任贤等也提出不少独到之见。 一、重民原则与仁政
孟子提出一个著名的论点，曰“民为贵，社稷次之，君为轻”。重民成为他的基本行政管理原则。当然，孟子重民并不否认孔子的等级原则。
依据重民原则，孟子注重民事管理，提出施仁政，同时又提出“性善论”作为施仁政的认识依据。仁政的主要内容有：给民以恒产，使民以时，轻刑罚等。 二、行政决策与尊贤
关于行政决策，孟子提出要注重决策咨询，君主要广泛吸取大臣、国人、左右的意见，然后再作决断。
为了保证决策的正确性，孟子注重贤能的辅佐功能，要求君主以贤者为师，向贤者求教。 孟子的行政管理思想富于理想色彩，他提出的仁政和注重决策咨询思想成为后世理想政治模式的重要内容。
第三节 荀子以“尊君重道”为核心的管理思想
荀子名况，字卿，赵国人。曾在齐国稷下学宫游学，任过“祭酒”。晚年到楚国，受到春申君礼遇，任兰陵令。荀子是先秦儒家思想的集大成者，在行政管理上提出尊君重道，兼施礼法。对于经济管理颇有卓见。 一、尊君重道的管理原则
荀子认为行政管理的根本原则是尊君重道，提出“天子无妻（齐）”。又认为以维护君主政治为目的的政治原则是至高无上的。行政首脑也必须遵守，提出“道高于君”。依据这一原则实行管理，必然形成道君统一的理想政治局面。 二、礼法兼施的管理方法
荀子以“性恶”论为依据，主张以礼治民，加强政治等级规范对人们行为的约束和人性改造。
荀子又主张实行法治。在礼义教化的基础上，严明法禁，使人们各遵其职，循规蹈矩。 荀子认为，礼法二手中，礼治为主。这个认识显然是孔子先教后杀思想的继承和发展。 三、以政裕民的财政管理思想
荀子认为社会组织的特点是“群”和“分”，社会财富的创造来自有组织的劳动。君主作为行政首脑，其根本功能就是能“群”，于是提出通过行政手段管理社会生产。他提出一系列发展农业、工商业，调节生产与消费平衡以及赋税征收等具体管理方法，以实现富国富民。
第四节 《中庸》、《大学》关于“修身治国”行政首脑素质的要求
《中庸》、《大学》是《礼记》中的两篇文章，成书于战国，是思孟学派的作品， 《中庸》、《大学》提出道德是行政首脑的基本素质。规纳出“修身，齐家，治国，平天下”的公式。以修身即道德自我完善作为参与行政管理的根本条件。
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《中庸》、《大学》还就修身的途径、标准等进行论述。
依据“修身治国”的公式，在行政体制上必然导致君主独裁制。 思考题：
1. 试述孔子管理原则的内容和管理方针。 2. 孔子民事社会管理思想的特点是什么？ 3. 孔子经济管理思想的意义是什么？ 4. 试析孟子重民原则的政治实质。
5. 孟子行政决策思想的主要内容是什么？有什么借鉴意义？ 6. 试述荀子的管理原则与方法。 7. 比较孔、荀经济管理思想之异同。
8. 试评价《中庸》、《大学》关于行政首脑素质的认识。
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第四章 墨子的“尚同”、“尚贤”管理思想
学习目的：了解墨家行政管理思想的主要内容，政治实质和对后世管理思想的影响。 学习要点：1. 尚同行政原则及其对行政组织和政体形式的影响。2. 兼爱、交利的民事管理方式。3. 人事行政思想。
墨子名翟，鲁国人。会造木器。曾在宋国任大夫。墨子与其弟子形成组织严密的团体。他本人先学于懦，后自成一家，提出十大政治主张。在行政管理方面，主张实行自上而下的统一管理，思想独具特色。 一、尚同行政原则
墨子通过对人类历史的考察，认为上古一人一义，社会混乱，为此必须以“尚同”为原则。依据这一原则，在行政组织上，要实行君主个人集权治理；在政体形式上，建立自上而下的“政长”系统。这里典型的君主政治体制。 二、“兼相爱，交相利”的民事管理方法
墨子认为，社会混乱的主要原因是人们只知自爱、自利。对此，他提出了“兼相爱，交相利”的管理方法。人们相互友爱，爱人即爱己，利人即利己，社会自然安定。这是对儒家等级原则的某种否定。“兼爱互利”还意味着人我之间的某种对等或平等，具有一定的民主理想因素。
三、“尚贤”人事行政思想
尚贤是墨子的十大主张之一，体现着他的人事管理思想。他认为选用人才的唯一标准就是德行，唯贤则举，不计其他。
凡选用的贤人，要给予相应的政治和经济待遇，还要给予相应的权力，规定相应的职责。职、权、责要相称。此外，对人才还要进行必要的考核。这是相当完备的人事行政思想。 四、“节俭”经济管理主张
墨子认为，人不同于禽兽，“赖其力者生，不赖其力者不生”。社会财富有人的劳动创造出来的。因此，只有努力生产，才能积累更多的财富，使国家富足。与之相应，在消费方面，则要“节用”，“节葬”，不得奢侈浪费。他还规定了消费的限度。
墨子的行政管理思想十分丰富，虽然从逻辑上看，尚同原则与兼爱交利自相矛盾，但其中不少论点具有合理性，值得肯定和借鉴。 思考题：
1. 墨子为什么提出“尚同”行政原则？“尚同”的主要内容和政治实质是什么？ 2. 什么是“兼相爱，交相利”？为什么说这个管理方法与“尚同”相矛盾？ 3. 墨子的人事管理思想有哪些内容？并试作评价。
4. 节俭思想的主要内容是什么？在君主政治时代能否实行？为什么？
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第五章 道家以遵循自然法则为特色的管理思想
学习目的：通过学习，掌握了解老子、《管子》道家和古佚书道家管理思想的内容，理论特点和历史意义。
学习要点：1. 老子无为管理思想。2. 《管》道和古佚书的管理原则和人事管理思想。3. 道家管理思想的理论特点。
第一节 老子的“无为”管理思想
老子其人是历史疑案，汉初司马迁已弄不清。通常的一种说法是，老子名李耳，又叫老聃，东周的守藏史。老子是道家的创始人，他的管理思想主要是“无为之治”，行政管理要效法自然法则。 一、道与无为之治
老子之“道”，内涵丰富，总的看，是对万物本源和自然法则的概括。老子认为，人与万物均源于自然，在政治生活中，行政管理就要效法自然，以“无为”为原则，就是要减少行政干扰，消除民“有为”的条件。 二、“用弱”管理方法
老子主张用弱，因为自然法则以弱为用。他将“用弱”方法贯穿到各个方面。在决策上，主张“静观”，“知微”。在行政首脑素质上，强调“知盈处虚”，“居上谦下”。在人事管理上，要求君主能“深藏不露”，以“谦下”用人。还要设法有效地制约反对派。“用弱”成为帝王的统治术。
三、节欲的经济管理方针
老子认为，人们欲求无度是造成社会混乱的主要原因。因而主张节制欲求，调和供求关系。统治者“去甚、去奢，去泰”，人们“知足常足”，于是社会安定。
老子也有一些消极避世思想，经后世杨朱，庄子等继承发挥，形成了批判政治、社会的消极避世派。《管子》道家和古佚书道家则继承了老子主治的一面，提出了不少管理主张。
第二节 《管子》道家的“顺天从人”管理思想
《管子》是先秦诸子之学的论文集，成书于战国中后期。今存76篇。其中《白心》、《内业》、《心术》上·下，以及《形势》、《枢言》、《桓公问》等篇，属于道家著作。这些篇章不同于扬朱、庄子，是积极主治的一派。提出遵循自然天道，兼用道义礼法的管理主张。 一、“顺天从人”行政原则
《管子》道家认为万物源于道和气，人是道和气的产物，因而人的行为选择离不开自然法则的制约，在行政管理上以“顺天从人”为原则。他们认为君主是行政首脑，只要能顺从天道和人情，与气相沟通，就能公平无私地治理国家。 二、兼用道义和礼法的行政方法
《管子》道家认为行政管理方法要多样化，在坚持遵从自然法则的前提下，将礼法统一起来，既要实行等级管理，又要实行法治，前者用于维护行政秩序，后者用于制约人们的行
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为。礼法均为行政管理不可缺少的重要手段。 三、“以名制形”的人事管理方法
《管子》道家涉及法家刑名思想，认为君主对行政官员的管理方式为“以名制形”，“以阴制阳”，“以静制动”，“以虚制实”，“以心制窍”。主要表现为君对臣的控制，以及对臣之职责政绩的考核。
第三节 古佚书的“循理用当”管理思想
古佚书指1973年长沙马王堆三号汉墓出土的四篇著作：《经法》、《十六经》、《道原》、《称》。经考订，为战国时期黄老派著作。这一派的理论特点是尊奉黄帝和老子，兼用道法。他们的行政思想主要是“循理用当”和“审刑名”。 一、“循理用当”行政原则
古佚书继承道家传统，主张遵循自然法则，提出“循理用当”行政原则。根据这个原则，君主治理国家要遵天道，合人心，在行政管理中善于把握问题的核心或关结点，避免政策和管理法“过极失当”。 二、刚柔并用管理方法
古佚书以道家思想为主，汲收了法、儒、阴阳、墨等各家学说。在管理方法上，提出“文武，德刑，刚柔并用之术”，将等级规范与法制刑赏融为一体，对整个社会进行全面管理。反映了战国时期百家之学逐渐合流的发展趋势。 三、“审刑名”人事管理思想
古佚书汲收法家刑名之学，用以进行人事管理。他们认为，审刑名的前提是健全法制，统一行政法规和行政官员的职责要求，这就是名，然后依据规则考核官员的政绩，谓之刑（形）。审刑名是控制和统属群臣的最佳手段，以此实现“无为政治”。
古佚书和《管子》道家发展了老子的治世思想，提出了系统的行政主张。他们的理论特点有三。其一，主张以天地自然法规作为行政基本原则，国家管理要符合自然规律和人心；其二，广泛汲收儒、法、阴阳、名、墨等家思想，在民事社会管理上，主张礼法与道并用，反映了战国时期统治者在行政方法上的成熟；其三，他们都主张以法家刑名之学作为人事管理的基本方法。这些认识为道家学说在西汉初年进入政治实践作了理论准备。 思考题：
1. 老子无为政治的内容和特点是什么？ 2. 试述老子弱用管理方法的主要内容与特点？ 3. 《管子》道有的行政原则与古佚书有何异同？
4. 试述《管子》道家与古佚书人事管理方法的主要内容。
5. 试论《管子》道家与古佚书民事社会管理方法的内容和历史意义。 6. 试析《管子》道家与古佚书管理思想的理论特点。
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第六章 法家以法治和尊君为核心的管理思想
学习目的：了解和掌握法家行政管理思想的主要内容，政治实质以及对促进秦朝统一的实践意义。
学习要点：1. 前期法家行政管理思想内容与理论特点。2. 《商君书》的行政原则和法治管理方法。3. 《管子》法家的行政原则和关于行政首脑的理论。4. 韩非的行政原则和关于文化管理的认识。
第一节 前期法家各有侧重的管理思想
前期法家指战国中期以前的法家，代表人物有三个：李悝，慎到，申不害。他们的理论不系统，在管理思想上各有侧重。李悝重法治耕战，慎到重势，申不害重术。 一、李悝的法治管理思想
李悝又名李克，战国初期人，曾在魏国任相，主持变法。管理思想以法治为主，惜乎著作亡佚。就目前可见到的零星材料，李悝主张以法治作为基本管理原则。他制定的法典《法经》曾广泛流传，对后世商鞅变法有着直接影响。
李悝还就经济管理提出了具体主张，如“尽地力之教”，平籴法等，其核心是要国家通过行政手段发展生产，平抑物价。 二、慎到的“贵势”管理思想
慎到，赵国人，曾在稷下学官游学。著作散佚。他的行政原则是“贵势”。
慎到认为，行政管理的根本原则是君主个人专权，因此必须强调“权势”，保持君权的单一性。慎到以君主作为最高行政首脑，认为君主的职责是为天下之人谋利益。
关于行政管理方法，慎到提出“尚法贵公”，并探讨了立法原则，法治目的和法的职能。 关于人事管理，慎到反对尚贤，主张以法制臣，君臣分任责成，“君无事臣有事”，体现着他对行政组织建设的认识。 三、申不害的“重术”人事管理思想
申不害，郑国人，出身低贱。曾被韩昭侯任为相。他的行政管理思想侧重人事管理，属于“重术”派。
申不害也强调势和法，但他认为人事管理是君主政治条件下行政管理的枢要所在，否则国家必乱。申不害的人事管理原则是“因任而授官，循名而责实”。这是典型的刑名理论。 此外，申不害还探讨了君臣的职、权、责。君主作为行政首脑，拥有全权，臣的职责是具体执行。
前期法家的行政管理思想虽不成系统，但无疑为战国中期和末期法家思想的发展奠定了基础。
第二节 《商君书》法治管理思想
商鞅，又名卫鞅，卫国人。曾在秦国主持变法。受封于商，故名。《商君书》是商鞅及其后学之作，主张以法治作为行政管理基本原则。
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一、法治行政原则
《商君书》崇尚法治，认为法治是主治理天下的根本原则。书中探讨了法的本质和法治目的。认为法的本质是“明分”，代表着公正。统治者的行政管理和政治活都要以遵循统一的法规为前提。法治的目的是形成高度自觉的稳定的政治秩序，因而需要加重刑罚，实行“轻罪重罚”，最终实现“以刑去刑”。 二、刑赏管理方法
刑和赏是法治的具体手段。《商君书》认为人性好利，从而使刑赏两手的实践成为可能。书中指出，无论是发动战争，还是促进农业生产，都必须使用刑赏，叫做“驱以赏”，“劫以刑”，否则难以实现有效的行政管理。
此外，《商君书》还分析了农业与军事的关系，主张实行愚民统治。 三、经济管理思想
《商君书》提出，为了促进农业生产，还必须采用国家控制市场价格和调节税收的方法，利用行政手段促进生产。
第三节 《管子》法家的尚法尊君管理思想
《管子》一书中，属于法家派的著作有30多篇。他们的管理思想别具一格，着重讨论了法治理论和君主、君臣理论，涉及面广，思辨性强，是齐稷下法家管理思想之集大成。 一、尚法行政原则
《管子》法家主张以法治作为行政基本原则。书中集中讨论了立法标准，法的本质，目的和功能。他们认为，立法要顺应自然天道和人的好利本性，同时还要考虑到各种事物的关系，使法的规定符合事物的规律性。这样制定出来的法规才能具有指导管理实践的功能和权威。法的本质是“明分”，即等级精神，同时又表现为一种公正性，法高于个人。法的目的是尊君。法的功能是制约人们的行为和思想。 二、关于行政首脑的种种认识
《管子》法家尊君，认为君主是最高行政首脑。他们讨论了君主素质，权力和职责。认为君主应具备统治能力和政治判断能力，君主的权力是持掌威令，独操权柄。君主的职责是“行法”，“明分”，“识大体”。 三、决策与人事管理
《管子》法有认为行政决策的基本方式为“兼听独断”。在广泛咨询的前提下，由君主一人裁决。
关于人事行政，《管子》法家要求君主善于选择行政官员，标准为德、功、能。在人事管理上，君主要善于以名制形，称作“参验之术”。
第四节 韩非的强化君权和文化专制管理思想
韩非，韩国人。初学于荀子，后自成一家，入秦求仕，被李斯谗害。韩非是先秦法家思想之大成者，管理思想以尊君重法和实行文化专制管理为主要内容。 一、尊君行政原则
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韩非主张绝对君主专制，认为君主是政治核心和唯一目的。他提出“强本弱技”说，认为君与国是统一体，是公的化身。行政管理必须以维护君利即国家利益为目的。依照这一原则，只能促进和加强君主政治。 二、法治管理方法
韩非认为，治理国家的重要方法是实行法治，国家管理的好坏取决于实行法治的程度。法治要求统一法治标准，公正执行，具体表现为信赏必罚。韩非还指出，法治是最佳管理方法，因为它恰恰与人的好利本性相顺应。 三、行政体制和人事管理
韩非认为君主是最高行政首脑。在君主之下，形成各级官员分级管理的行政组织体制。为此，君主要充分选用人才，使智者尽虑，能者尽力。君主还要通过“形名参验”，监督和考核各级官吏，实现“臣有其劳，君有其成功”。 四、“言轨于法”的思想文化管理主张
韩非本着尊君原则，认为思想文化不统一，会造成人心涣散，削弱君主的权威。于是提出对思想文化进行统一管理。具体方针是“言转于法，以夷为师，禁绝百家”。就是以法家思想作为唯一思想文化标准，实行文化专制统治。 五、“重本抑末”的经济管理思想
韩非认为造成社会混乱的重要根由之一是人口增长与社会财富增长的矛盾。故而他主张加强经济管理，以重本抑末，即重农抑商作为基本原则。具体方法是利用行政手段降低工商之民的人数和社会政治地位，或是利用税额抑制商业。此外，关于财政管理，他提出“入大于出”的原则，要求充分发挥“人功”，增加收入。
先秦法家管理思想内容丰富。他们大多主张尊君，以法治为原则，在人事管理上实行“刑名”之术，加强对行政官员的监督考核，这些方法有益于提高君主对全国的控制力和提高行政效益，增强国力。在以力相争的战国时代，法家的管理思想最具实践意义。秦统治者正是采用了前鞅、韩非等人的理论，才力克群雄实现了统一大业。 思考题：
1. 李悝经济管理思想的主要内容和意义是什么？ 2. 慎到为什么以“贵势”作为行政原则？
3. 慎到的法治管理方法有哪些内容？对后世法家管理思想有哪些影响？ 4. 试述申子人事管理思想的内容及对后世的影响？ 5. 简论《商君书》法治管理思想的主要内容及特点？
6. 《管子》法家是怎样认为行政首脑的素质、权力和职责的？
7. 论韩非法治尊君及文化管理思想的主要内容，政治实质和历史意义。 8. 试析先秦法家行政管理思想的理论特点。
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第七章 秦汉时期行政管理思想的曲折发展
学习目的：秦汉时期是封建统一帝国的初建和巩固时期。学习这一章的主要目的是了解从秦到汉中期，统治者行政管理思想的几次变化及其原因，掌握这些管理思想的主要内容及对后世的影响。
学习要点：1. 李斯的极端专权和文化专制管理思想。2. 汉初黄老“清静无为”管理思想。3. 贾谊强干弱枝行政原则，人事行政和民事管理思想。4. 董仲舒天人协调管理原则和“德治”民事管理思想。5. 《盐铁论》关于财政管理的争论。6. 王符的民事和人事管理思想。7. 仲长统“政在一人”的行政管理思想。
第一节 李斯强化君主专权及文化专制管理思想
李斯，上蔡人，早年作过郡小吏，后入秦，成为秦王统一天下的主要助手之一。他的行政管理思想以加强君主个人专权和推行文化专制管理为主要内容。 一、加强中央集权管理原则
李斯在政治上力主尊君。因而在行政组织体制上坚持主张加强中央集权，实行郡县制，反对分封。李斯认为，分封不利于中央即君主对地方行政的管理和监督，郡县制则有利于加强君主个人专权。后经秦始皇钦定，郡县制被确定下来，为后世行政组织体制树立了楷模。 二、“督责”管理方法
李斯主张极端君主专制，提出督责之术。内容是：君主掌握大权，实行严刑历法，轻罪重罚。君主拥有绝对的政治主动权，督责群百官。这种管理方法把君主个人专权发展到极端，削弱了行政官员的职权，导致统治集团内部矛盾激化。 三、文化专制管理思想
李斯继承韩非的思想，对思想文化实行专制管理。提出焚书、收书，严禁私学，天下以吏为师，又创以言论罪之始。李斯统一思想文化标准，禁止学术和思想自由，这种管理思想极大地破坏和阻碍了秦代思想文化的发展。
总之，李斯和管理思想强化君主个人专权，严重破坏了政治平衡与稳定，成为导致秦朝短命而亡的重要原因之一。
第二节 汉初黄老派的“清静无为”管理思想
汉初统治者汲取秦亡的教训，以曹参、陈平为代表，推行黄老“清静无为”管理思想。黄老之学是道有的一个支派，在行政管理上主张礼法兼施，因循而治。 一、因循而治行政原则
黄老派认为世事万物皆本于自然之道，因而行政管理要遵循自然之道，“不无物为”，“不易为自然”，以“因循而治”为原则。这个原则要求行政管理依照客观规律办事，使人及万物各得其宜。在统一法制标准的前提下，尽可能减少行政对民事及经济生活的直接管理或干扰。
二、礼法兼施管理方法
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黄老派主张礼法兼施，通过法制规范人们的行为与活动，用礼义首先规范人心，形成普遍的道德自觉。他们还强调，实行礼法管理，务须树立法制礼义的公正权威，并保持国家法令的稳定性。法制礼义的制约对象除社会一般成员，还包括君主和各级行政官员。 三、“与民休息”民事社会管理思想
依据“因循而治”的原则，黄老派主张实行安民、利民的民事管理方针，主要是减少徭役征发，勿夺民时，利用行政手段给予农业生产以充分保障。在赋税征收上，“先计岁收，量民积聚”，有计划地进行征敛，避免赋税过度。黄老派以“与民休息”作为民事管理的指导思想，促成了历史闻名的“文景之治”。
然而，“因循而治”，“与民休息”削弱了中央对地方行政的控制，导致了地方势力尾大不掉，引发了“七国之乱”。
第三节 贾谊的强化君权和礼法兼施管理思想
贾谊，河南洛阳人。少年聪慧。20岁任博士，迁太中大夫，长沙王、梁怀王太傅，33岁病故。贾谊是西汉著名的政论家，管理思想以加强君权、礼法兼施，以仁义治民为主要内容。
一、强干弱枝行政原则
贾谊主张绝对遵君，认为君主是国家元首，维护君主绝对权威和保证君主对行政的全面控制是行政管理的根本原则，谓之强干弱枝。因此，他力主削弱地方势力，建立中央集权的行政组织体制，加强君主对地方行政的控制，如同身之使臂，臂之使指。 二、礼法兼施管理方法
贾谊分析了秦亡的原因，认为主要是秦统治者刑罚苛酷，不施仁义礼制的结果。于是提出礼法兼用，礼法为主的管理方法。他认为，君、臣、民如同堂、陛、地，臣的组织系列越完备，君的行政管理越有保障。他还提出完善服章制度和实行教化管理。当然，法制作为一种辅助手段也不得摒弃。 三、选用贤吏人事管理思想
贾谊认为国家治辞书的关键之一是行政官员的德行和才能，因而重视人事行政管理，提出要选用贤吏。具体方法是“察吏于民”，根据民众的意见，再经过严格考核，选用品行高尚的人才。
四、重民与仁义治民
贾谊总结秦亡教训，认为民是政治生活不可取代的决定性因素。因而主张推行仁义之政，以管理民事。主要内容是加强教化；轻罚重赏，宁宽勿严。在经济生活中注重抑制商人资本，发展农业，尚俭抑奢等。
第四节 董仲传舒的天人协调管理思想
董仲舒，广川人，是汉初著名的“公羊”学家。曾任博士。胶西王相等官职。他的《举贤良对策》为儒家思想上升为统治思想奠定了基础。管理思想以天人协调原则和尊君、德治为主要内容。
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一、 天人协调管理原则
董仲舒用天人感应阴阳五行之学改造儒学，提出了天人协调管理原则。主要内容是天人合一，人事天数，人间的行政管理要与天道运行结合起来。这种认识包含着神秘主义色彩，但在当时历史条件下，注重外部世界与人类社会的关系及具有一定的合理性。 二、尊君原则和天谴
董仲舒主张尊君，认为维护君主权威和利益是政治的根本目的，因而强调君权天授，君权至上。在行政过程中，君主要遵循天道，行四时之政。如果违背天人协调原则，天就会通过灾异给予警告和惩戒。“天谴”在一定程度上保障了行政管理的相对稳定。 三、德治民事管理思想
董仲舒主张以德理民。主要内容有二。其一，以三纲五常教化民众。其二，施仁政。计有限民名田，塞并兼之路；去奴婢；薄赋敛，省徭役；除专杀之威等。董促舒的“德治”包含着经济管理内容，但其中最重要的是行教化，通过教育手段，即使人们循规蹈距，作顺民。
第五节 《盐铁论》中的财政管理思
《盐铁论》审汉昭帝始元六年（公元前81年）召开的国家经济政策会议的会议记录。参加会议的有桑弘羊，车千秋和贤良文学等六十多人。会上，关于国家经济政策激烈，反映了西汉统治者对于财政管理的不同意见。 一、关于国家直接管理财政的认识
御史大夫桑弘羊一派主张由国家对重要经济部门进行直接管理。他们反对重农抑商，主张农、工、商并重。尤其要加强盐、铁、酒的专营官卖。通过行政对这此部门的直接管理，打击地方势力，增加国家财政收入，增强国力。 二、“藏富于民”的财政管理思想
贤良，文学一派主张“崇本抑末”，反对国家直接干预经济生活，提出不与民争利。诸如盐、铁、酒的生产和销售，应由民间私营，国家只征收一定的赋税。他们提出的总方针是“藏富于民”，认为这样做也能达到增加收入和增强国力的目的。
第六节 王符的“治吏”人事管理思想
王符，字节信，安定临泾人。出身低贱，终生不仕。著书讥议时政得失，针对东汉末年政治败坏现象，提出重在治吏的人事管理主张。 一、爱民行政原则
王符对汉末的“国之病”有着深刻的认识，提出以“爱民”作为行政管理的基本出发点。因为爱民符合国家利益和天道，从这一原则出发，他主张以德治教化管理民众，解决农民的土地问题，推行富民政策。 二、治吏和“尊贤任能”
王符指出当今使治败坏，百官扰民，严重违背了爱民原则。其后果是破坏了社会生产和政治稳定。于是提出要严整吏治。具体措施是改除凭门第选官的弊端，选举真正德才兼备的人才，不计贫富和出身贵贱，并且要进行严格的“考功”。王符的“尊贤任能”主张反映了
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汉末庶族地主的要求。
第七节 仲长统“政在一人”的管理思想
仲长统，字公理，山阳高平人。曾任尚书郎，曹操当权时，参与军政事务，在行政管理方面，提出“天人相分”原则和尊君管理思想。 一、“天人相分”行政原则
促长统反对汉末的 纬神秘思想，主张“天人相分”，认为人事与天道之间没有必然的联系，行政管理要以人为主，探讨人类社会自身发展变化的规律。国家治乱的原因就在人类社会的内部，以此为基点，仲长统进一步探讨了行政管理的方法和政策。 二、“政在一人”的管理方法
针对汉末君权旁落，外戚、宦官乱政的现状，仲长统提出“政在一人”加强皇权的管理方法。主要有两条，一是杜绝皇室与权臣的联姻，凡已联姻者，不得掌权。二是恢复丞相制，扩大相权。保证丞相实际拥有行政权，君主通过丞相直接控制行政。 三、“用贤”的人事管理思想
仲长统对当时戚、宦之臣用人唯亲现象十分痛恨，要求改变选才名实不符的状况，提出在官员的选拔上，一要严格标准，只能选用有才能的人；二要严加考核，要“与其信”，“试之事”，逐级选用。
仲长统的人事行政主张与王符相近，但他们看不到“任人唯亲”是君主政治难以根除的弊端，他们的主张只能流于空想。 思考题：
1. 李斯实行郡县制的历史意义是什么？
2. 李斯实行文化管理的基本政策是什么？怎样评价这种管理方法？ 3. 试主黄老派管理思想的利和弊。 4. 试评贾谊强产枝行政原则的政治实质。
5. 贾谊的人事管理思想有什么特点？有没有可以借鉴的地方？ 6. 试述董仲舒管理思想的主要内容和理论特点。 7. 试比较《盐铁论》中的两种财政管理思想。 8. 试比较王符、仲长统的人事行政思想。
9. 试述秦汉时期行政管理思想的发展大势和理论特点。
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第八章 三国两晋南北朝时期注重法治和人事的行政管理思想
学习目的：三国两晋南北朝是中国历史上的分裂时期，这一时期的行政思想以注重务实，倡导刑名法治和注重人事行政为特色。学习这一章，就是了解这些思想的主要内容、特点和意义。
学习要点：1. 曹操的法治和任人唯才的管理思想。2. 诸葛亮的法治与人事行政思想。3. 刘劭的人事行政思想。4. 周朗的财政管理和人才管理思想。
第一节 曹操的法治和“唯才是举”管理思想
曹操，字孟德，沛国谯人。因镇压黄巾起义而成为一方将领。后汉献帝，自任丞相。统一北方，与蜀、吴成鼎足三分之势。管理思想以提倡法治和用人唯才为主要内容。 一、法治管理思想
曹操看到汉末天下大乱，群雄并起，认为只有加强法治，才能拨乱反正。他的法治思想包括两项。一是法治要严格，赏罚分明，切不可只赏不罚，并能以身作责。二是执法要得其人，选用“明达法理者”执掌法令。这种注重法治的主张显然与汉代不同。 二、“唯才是举”的人事管理思想
曹操深知招揽人才是天下的关键。他打破汉代传统，提出“唯才是举”，只以才能作为选官的标准，不计其他。凡不忠不孝，有盗嫂受金之行的人，中要有“治国用兵之术”，皆可选用。这种思想是对汉代察举制度的否定，意义重大。 三、“足食”经济管理主张
曹操主张以实力争天下，除了招揽人才，还要增强经济实力，主要是恢复和发展农业生产。他提出“屯田”政策，用军队或以军事管理手段来管理农民，使他们能安心生产，从而保证了国家财政收入和军粮供给，为统一北方奠定了物质基础。
第二节 诸葛亮法主德辅和选贤任能管理思想
诸葛亮，字孔明，琅邪阳都人，随叔父迁隐隆中。后应刘备之邀，主持军务，任蜀国丞相。管理思想主要是法德并举、以法为主和人才管理。 一、法主德辅管理思想
诸葛亮主张以法治国，认为法治管理的关键在于“公正”二字。为此，他提出“明赏罚”，“内外国一”，和“身正令从”等管理原则，要求执法公正，执法者首先要遵法。
诸葛亮还主张以德治作为法治管理的辅助手段。具体方法是以“三纲六纪”教化民众，维护和巩固政治等级秩序。 二、“选贤任能”人事管理思想
诸葛亮以“举贤”作为行政管理的重要内容，提出人才标准以德为主。选才方法一要深入察访，“设位以待士”；二要进行考核，“使法量功”。在人才使用方面，要求根据人才特长和实际需要量才录用，尽量作到人尽其才。这些认识均有可取之处，但比之曹操稍有逊色。 三、富国经济管理思想
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诸葛亮主张发展农业生产，为此十分注重经济管理。主要主张有：推行屯田；兴修水利；官营盐铁；植桑养蚕；修整交通；减轻赋税等。通过一系列措施，使蜀国的经济有了很大发展，为进行统一战争建立了牢固的后方。
第三节 刘劭的人事行政思想
刘劭，字孔才。广平邯郸人。曹魏时任尚书郎，散骑常侍等官职。他的人事行政管理思想比较系统，在古代管理思想史上占有重要地位。 一、行政人员的才德类型
刘劭认为，行政官员才能水平关系科政治得失，因而首先要对人才进行类型分析。他提出，人才有三大类：兼德，兼材，偏材；十二种：清节家，法家，术家，国体，器能，臧否，伎俩，智意，文章，儒学，口辨，雄杰。行政人员的考选要以这些标准进行鉴别。 二、“八观”“五视”：人才的鉴识
人才的鉴别是选用人才的关键，刘劭提出八观、五视的人才鉴别方法，要观其“夺救，感变，志质，所同，爱敬，情机，所短，聪明”，还要视其处于“居、达、富、穷、贫”时的表现，然后才能对人才有全面和深入的了解。 三、“量能授官”：人才的使用
刘劭主张根据人的才能，量才录用。认为在录用时，要用其长，不计其短，谦恭待之，充分发挥其才能，则人才心情舒畅，克尽职责。
刘劭的人事管理思想十分丰富，但他最终的目的是要圣人治天下。
第四节 周朗的人事管理和财政管理思想
周朗，字义利，安成人。南朝宋时任太子舍人、太尉参军等官职。后为宋孝武帝所杀。 一、德、才、识兼顾的人事管理思想
南朝选官极重门阀，士庶有如“天隔”。周朗针对这种情况，提出选官不计出身、资历和年龄，而以德、才、识为标准。在人才的使用方面，主张加强考核，区别使用。同时还要做好奖惩工作。此外，周朗还就人才培养作了详细规定，如分科教育，定其考核等。
二、重“农桑”的财政管理思想
周朗注重财政管理，主要思想有五。其一，加强对流民的管理。主张将流民组织起来，或进行农业生产，或兴修水利。其二，以刑赏手段促进农业生产。其三，以谷帛代替钱币作为流通手段，以刺激农业生产。其四，改革税收，变资产税为人头税。其五，力行节俭，限制车、服过度。
思考题：
1. 曹操“唯才是举”思想的内容、特点和历史意义是什么？
2. 诸葛亮法治主张的特点是什么？与曹操法治思想相比较有何异同？ 3. 简述刘劭人事行政管理思想的主要内容，并试作评价。
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4. 周朗财政管理思想的内容是什么？ 5. 周朗人事管理思想的内空和意义是什么？
6. 试论述曹、诸、刘、周四人的人事行政思想之异同。 7. 为什么三国——南北朝时期的管理思想偏重于人事行政？
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第九章 隋唐时期以复兴文武之道为中心的管理思想
学习目的：隋唐时期，封建社会发展到鼎盛。学习本章要了解这时期行政管理思想的主要内容和理论特点，总结出其中带有普遍意义的管理思想，及其对历史和政治发展的作用。
学习要点：1. 隋文帝德法兼施的管理思想。2. 唐太宗的“存百姓”管理原则和行政决策思想。3. 武则天的刑赏治吏和广选人才的管理思想。4. 陆贽信赏必罚和财政管理思想。5. 柳宗元的行政体制思想。6. 白居易的选贤用贤和财政管理思想。7. 罗隐关于行政首脑素质的认识。
第一节 隋文帝的德法兼施管理思想
隋文帝扬坚，隋朝开国之君。他立国于久乱之后，对佛、道流行，儒学衰微现象十分不满，于是重倡孔子之教，复兴文武之道，管理思以德治教化为主。 一、德治管理原则与教化
扬坚主张复兴先王之道，以德治作为行政管理原则。就是要以礼和孝治天下。具体方式是“行教化”。他下令修订“五礼”，颁行天下；又命人“作五教”，令江南老幼皆诵之。在具体政策上，废除苛刑，苛捐，推行仁政，称“太平之治”。 二、法治管理方法
德治是行政原则，在管理实践中，也离不开法。扬坚下令修《开皇律》，认为法治管理的要点有二，一是法治重点力“治吏”，执法者要习法，懂法，违法必严惩。二是执法要严。甚至允许法外用刑。但总的来看，扬坚认为“刑可助化，不可专行”，是德治的补充手段。
第二节 唐太宗重在调节的行政思想
唐太宗李世民，唐朝开国之君渊的次子。初封秦王，后发动政变即位，治国有方，史称“治世”。管理思想以重调节为特色，主张以仁政治民，重贤和纳谏。 一、“存百姓”管理原则与仁政
李世民受儒家重民思潮影响，又总结隋亡教训，认识到民是国家的基础，便提出著名的“君民舟水”说，以“存百姓”作为行政管理原则。管理政策和方法均以维护百姓之利为主。在具体政策上，主张实行轻刑慎罚，轻徭薄赋，敦行节俭，以调节君民关系。 二、“任贤”人事管理思想
李世民深知“能安天下者，唯在用得贤才”。认为君主要知人善用。选拔官员的标准以“德行、学识为本”，不计门第出身。在制度上完善科举，大量擢用儒生。又完善教育制度，培养人才。形成了高智能统治集团。 三、“纳谏”行政决策思想
李世民深知隋炀帝亡于“不闻其过”。于是主张广泛纳谏，在决策之前要征询不同意见，多次提出“若有违失，臣需极言”，自己“必择善而从之”。在这样的思想指导下，李世民周围形成了以魏征为自的谏臣集团。从而调节了君臣关系，保证了政策制定的合理与稳定。
此外，李世民在文化管理方面，主张开放交流，兼收并蓄，从而促成了极为繁盛的唐代
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文化。
第三节 武则天的重用刑赏和重视人才管理思想
武则天，名 （照），并州文水人。14岁入宫，初为太宗妃。后立为高宗后。690年自立，称圣神皇帝，改国号为周。705年病死，唐复国。武则天是中国古代唯一的女皇帝，管理思想以重用刑赏和人事管理为主要内容。 一、严刑厚赏管理思想
武则天为巩固权位，以严刑厚赏作为管理原则。他重用酷吏，奖励告奸，凡不称职的官吏即行诛杀，甚至灭族。同时，对于能提意见的官员又给予厚赏。尤其对于批评她的人，不但不以为忤，反而奖励。武则天试图恩威并施的方式，使群臣服首贴耳，效忠自己。 二、广泛选才的人事管理主张
武则天为巩固权力，主张广泛选用人才，不计门第。她要求大牙举荐人才，又提倡自荐。在官员任用上，首次实行官员试用期制度。她还讲一步完善科举制度，实行殿试贡士和开设武举。由于武则天在选官和任用上不拘一格，使得大批才能之士汲收到行政部门来，保证了政治运行的正常与稳定。
三、“劝农桑、薄赋敛”的经济管理思想
武则天重用刑罚的主要目的是治吏。对百姓则以“安民为念”。主张“劝农桑，薄赋敛”，发展农业生产。奖励开荒，严惩流民，又编成农书，颁行天下。在这样的管理思想指导下，唐初“贞观”以来的兴盛局面得以进一步发展。
第四节 陆贽的信赏必罚和加强集权的管理思想
陆贽，字敬舆，嘉兴人。进士出身，初任县尉，后迁翰林学士，擢宰相。因谗遭贬，十年后卒于贬官任所。他的管理思想以重“人情法度”为特色，主张加强中央集权和励行赏罚。 一、加强集权行政原则
唐中期以来，国家内患藩镇割据，威逼中央忧回纥、吐蕃滋扰。唐朝政府疲于应对，势力大衰。对此，陆贽提出“强干弱枝”原则，要夭子“居重驭轻”，以加强君主实权，巩固中央集权作为行政管理的基本出发点。 二、信赏必罚管理方法
陆贽考察人性，认为人之情“利焉则劝，习焉则安”，单凭法制难以治理，必须实行赏罚，才能恢复复民众对政府的信任，敦厚民风。于是提出“爵赏刑罚，国之大纲”，要求赏罚公正，受赏无德，当刑无怨，使社会得到治理。 三、选贤和考课
陆贽认为当今吏治“其患有七”，主要原因在于不得贤才。他提出要扩大选才范围，“求才贵广”。还要严格考课制度，加强对官员升黜的管理。反对凭“年劳”即资历升迁，以使人尽其才，才宜其任，提高统治效力。 四、均节赋税的财政管理思想
陆贽认为，人之情在于“安生”，可是当时却役重瑛苛，尤其军赋过重，使民不得安生。
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陆贽提出要使“农商工贾”，“咸安其分”。并限制占田，减少地租数额，以安富恤贫。财政方面要量入为出，均节赋税，轻近重远。又主张财政收入由国家统一管理，反对君主另立私库。还提出要稳定市价，奖励移民实边等等。陆贽的财政及经济管理思想十分丰富。
第五节 柳宗元关于行政体制的认识和重民尚贤管理思想
柳宗元，字子厚，河东解人。进士出身，曾任监察御史里行。参与永贞革新。失败后贬永州，再贬柳州，四年后，卒于任。他的管理思想主要是对行政体制进行辨析，主张实行集权管理。也提出重民、尚贤等管理主张。 一、加强中央集权的行政体制思想
自秦行郡县以来，关于郡县，分封孰优孰劣一直争论不休。中唐后，藩镇势大，分封之议复起。柳宗元作《封建论》，指出封建乃历史孙陈迹，弊端极重。而秦之亡，乃“失这于政，不在于制”，不可因此而否定郡县制。通过辨析，柳宗元肯定了中央集权行政组织体制的必要性与合理性，有利于维护国家统一。 二、重民原则与爱民政策
柳宗元主张以重民作为行政原则，认为君权非天授，而是取决于民心向背。官民之间，“官为民之役”，这一认识殊为难得。依据重民原则，在具体管理上要实行平均赋税，轻刑慎罚的爱民政策，保障人民生活和社会稳定。 三、任官以才的人事管理思想
柳宗元反对以德行品级选官，作《六逆论》反对门阀特权。认为人才不应受贵贱、血统关系的限制，而且唯才是举。这一认识直与曹操相呼应，在认识上为广大士人参与政治开通道路，并扩大了君主政治的权力基础。
第六节 白居易的求贤用贤和财片管理思想
白居易，字乐天，太原人。进士出身，历任中央及地方官职。管理思想的主要内容是注重人才选用和官吏管理，以及财政管理。 一、求贤和用贤的人事管理思想
白居易认为“用者不贤”是政治混乱的重要原因，因此提出广泛求贤。具体方法有贤人引荐，举励举荐等。对于人才的使用，要量才授官。还要经过实践考察，然后再委以重任。 在官员的使用上，白居易还主张裁撤冗官，“省官并俸”。严格执行考课制度。给予各级官员以一定的行政自主权。 二、平抑税制的财政管理思想
白居易深刻地剖析了两税法的弊害，意识到货币地租对农业生产的危害。主张平抑税制，君主带头力行节俭，并大力削减军费开支。一方面复用谷帛缴税，另一方面又节减支出，就能减轻人民负担，同时也满足国家之需。
白居易的认识有不少合理之处，但有些政策，如恢复府兵制，显然是不切合实际的。
第七节 罗隐关于行政首脑素质的认识
罗隐，字昭谏，浙江新城人。初名横，因屡试不第改名。曾在吴越王钱缪手下任过官职。
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他对君主的产生和素质等进行探讨。批判暴君，向往明君。 一、君主产生的合理性
罗隐认为人间的贵贱、强弱都是自然现象，人与万物相比，“唯人为贵”。人群之中，唯有“明圣之才”才有资格成为行政首脑。因此，君主和君主制度是完全合理的。 二、君主的素质要求
罗隐将君主分为暴君和明君两种。认为明君是合格的行政首脑。具体评判标准有五条。其一，仁德。君主无德，“则何以异于万物乎”。其二，奢俭。“务德修俭，不言所利”者为明君。其三，敬慢。明君明持敬，礼贤下士。其四，公天下。明君以天下为公。其五，用贤。明君不独治天下，“必资贤辅”。
这些标准从各方面为君主的素质条件作了规定了，在当时历史条件下，根本不存在这样的君主。罗隐的明君理想只能流于空想。 思考题：
1. 为什么说隋文帝的管理思想是“文武之道”的复兴？ 2. 怎样认识唐太宗的管理思想？ 3. 简述武则天管理思想的内容和意义。
4. 陆贽的管理思想有哪些内容？主要特点是什么？ 5. 试论柳宗元行政组织体制思想的政治意义和历史意义？ 6. 简述白居易求贤用贤人事管理思想的主要内容。
7. 罗隐关于君主素质提出哪些标准？为什么说是一种空想？
8. 试比较唐太宗、武则天、陆贽、柳宗元、白居易等人的人事管理思想之异同。 9. 隋唐时期管理思想的主要特点是什么？有哪些规律？
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第十章 宋元时期以人事和财政为中心的行政管理思想
学习目的：宋代国势最弱，内忧外患严重。学习本章需掌握这一时期管理思想的重心，了解这一时期管理思想的主要内容和发展大势，以及其理论特点。
学习要点：1. 范仲淹人事行政思想。2. 李觏的“考功”和“强本节用”管理思想。3. 王安石的选才和理财管理思想。4. 司马光的“随才用人”和“权利归一”管理思想。5. 叶适的“分析”行政组织体制思想和人事管理思想。6. 董煟的荒政管理思想。7. 许衡的“用人为先”和教化管理思想。
第一节 范仲淹的选真才人事行政和重农兼商的财政管理思想
范仲淹，字希文，吴县人。进士出身，仁宗时任副相，推行改革，史称“庆历新政”。失败后不久病故。他的管理思想以注重人事和财政管理为特色，这也是他“改革”的主要内容。
一、选用真才的人事管理思想
北宋积弱积贫，国内外矛盾尖锐。范仲淹认为病根在于行政官员无才少德。提出要选用那些务实、敢谏的真才，且不得求全责备，而是用其所长。就选才制度而言，范仲淹主张改革科举制，以策论为主，辅以诗赋。
在行政官员的使用方面，范仲淹主张明确各级官员的职、权、责。使之各司其事，各秉其权。范仲淹还就人才培养、官吏考核、迁升等提出了具体设想，如拓宽人才教育内容，以政绩迁升等。
二、重农兼商的财政管理思想
范仲淹改革的主要内容之一是“厚农桑”，即加强农业管6理，以促进生产。并主张均役宽赋，保护小农经济的基本生产条件。他主张对富商大贾进行抑制，但不反对适当发展商业，并认为应当通过商业税来控制商业活动，增加财政收入。
此外，范仲淹还提出以高消费救荒的主张，别具特色。
第二节 李觏的“考功”人事管理和“强本节用”财政管理思想
李觏，字泰伯，南城人。—身治学，只短期在太学供职。他的政治思想丰富在行政管理方面，以注重“考功”和“强本节用”为主要内容。 一、“考功”人事行政思想
李觏的政治理想是富国强兵，为此提出改革人事管理。其一，人才标准是德才兼备。其二，人才选用要经过“考功”。凡科举入仕者，必须要“试其事，考其功”，然后才能入选授职。其三，官员的任用要“才取其长，用当其宜”，量才录用。其四，官员升迁和降黜，也要通过功过的考核，不可只凭年资。 二、“强本节用”田政管理思想
李觏认为富国之道在于“强本”， 即发展农业生产，主要内容是：均土田，尽地力。这样百姓既安，国力亦足。在财政方面，主张节用，主要内容是：量入为出。国家要定期查
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知“民之财数”，了解年成丰欠，然后确定税额。在财政支出方面，主张“以式法授之”，专款专用。
这些认识是有一定价值的。
第三节 王安石的立法、选才和理财管理思想
王安石，字介甫，抚州临川人。庆历二年进士。神宗时拜相，推行“新法”神宗死后，罢相，退居江宁。王安石是宋代著名的政治家，管理思想的主要内容是法治、选才和理财。 一、法治管理方法
王安石认为，“大明法度”是行政管理的基础，因而他的改革首先要解决法的问题。法的好坏直接关系到天下治乱。他设置专门机构，颁布了一系列法令，以法推进全面管理。 二、选才人事行政
王安石认为，法虽善，还必须有“良吏”守之。因此必须“众建贤才”。他规定了“教之、养之、取之、仟之”之道，就人才培养，经济和政治待遇，人才选择和官员任用作了详细规定，他改革了学校制和科举制，起用了一大批青年新秀，使改革在短短几年内就取得了一定的成功。 三、生财与理财
关于财政，王安石主张，“因天下之力，以生天下之财；取天下之财，以供天下之费”。通过发展生产，以增加财政收入。又提出去重敛，宽民力，反对竭泽而渔。 关于理财，提出平均赋役和对经济实行全面控制。
第四节 司马光“随才用人”人事管理和“养本”财政管理思想
司马光，字君实，陕州夏县人。景祐五年进士。历任地方和中央官职。哲宗时任相，废王安石“新法”。政治上尊君，管理思想注重人事行政和理财。 一、尊君行政原则
司马光绝对尊君，认为尊君是行政管理的基本原则。据此，他论证了君主作为行政首脑，其权力无限。主张加强礼治，建立严格的君臣等级秩序，以维护君主在行政管理中的绝对主宰地位。
二、“随材用人”的人事管理思想
从尊君出发，司马光把选才用人视为君主的“御臣之道”。他认为，选才不可凭出身门第，而是要以德才为标准。其中，德为根本。这个认识与“唯才是举”相对，实际束缚了人才。在官员任用方面，主张“久任”，反对三年即迁，认为“久任”才有利于管理效果和政治稳定。
三、“利权归一”财政管理思想
司马光主张爱民，认为“农工桑贾”乃国家财源，因而主张保护农工商各业的正常发展，反对赋税过重。在财政管理方面，主张由国家统一管理，“财有专主”。反对君主个人另立机关掌管财政。司马光想通过完善管理机构来加强财政管理。
第五节 叶适的分权、用贤和财政管理思想
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叶适，字正则，温州永嘉人。人称水心先生，淳熙进士。历任地方、中央多种官职。后因受牵连免官，遂居家著述。他提出的管理思想中，以“分权”说最具特色。 一、“分权”行政组织体制思想
叶适属于南宋功利学派，他认真分析时政之弊，认为君权过于集中，导致行政弊端严重，虽利于治内，但失之御外。于是提出分权，要君主将一部分管理权下放地方，发挥地方行政机构的治安和御外功能。但这并非意味着否定君权的绝对统属力。 二、“德治”民事管理思想
叶适主张以德治民，提出：一要服天下人之心，积极推行教化，以德教民，巩固政治秩序。二要善治以礼，除酷法，倡导礼乐，使民风敦厚。当然，这并非不要法治，而是德治教化为主，法只能是辅助手段。 三、“用贤”人事行政思想
叶适认为，南宋国事艰难的根源之一是选官考绩制度之弊。他分析了铨选之害，荐举之害，任子之害等，提出相应的改进之方，计有：重选才德之士，严格考课，限制任子，改革科举制度等。这些认识多有可取之处，但在日趋腐败的政治现状下，根本无从实行。 四、调节税收和农商并举
叶适讲求功利，反对抑商，主张商与农并举。在财政管理方面提出要减少税收和财政支出。他揭示当时税收之弊，又分析了财政支出过大的根源，指出“聚敛”并非理财。要求实行以田养兵，从根本上解决问题。
第六节 许衡重用人才和重教化的管理思想
许衡，字仲平，怀州河内人。人称鲁斋先生，是元代理学家。曾任中书左丞，国子祭酒等职。管理思想以强调用人和顺民心、兴教化为主。 一、“用人为先”的人事管理思想
许衡以汉法影响元统治者。在行政管理上，强调“必以用人为先务”。关于用人之道，许衡提出要善于知人，包括既能“进贤”，又能“斥佞”，为此要加强“御史按察之权”，严行“纠弹考核”，使“贤者日进，不贤者日退”。还要敢于用人，不可只敬不用，以使用贤落到实处。
二、顺民心、行教化的管理方法
许衡认为，治民要能顺民心，以仁爱之心待民。不得横征暴敛，否则“损百姓”即是“损著国家”。因此要奖励耕织，推行教化，广设学校，以礼义道德教育百姓，不仅“革其事”，而巳要“革其心”，则必然形成良好的社会政治秩序。 思考题：
1.范仲淹人事行政思想的内容是什么?如何评价?
2.李觏的人事行政思想有什么特点?与范仲淹相比，有什么不同? 3.试述李觏财政管理思想的主要内容和意义。 4.王安石的人事管理思想有哪些内容？有什么特色?
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5.王安石的理财思想主要内容是什么?怎样评价?
6.司马光的“随材用人”与王安石的用人思想有什么不同?二者孰优孰劣? 7.试述司马光财政管理思想的内容和理论特点。 8.试评叶适的“分权”说。 9.叶适的“用贤”思想有什么特点? 11.简述许衡的管理思想。
12.综述宋元时期人事行政思想的内容，特点和意义。 13.简评宋元时期的财政管理思想。
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第十一章 明清时期关于强化或限制君权的管理思想
学习目的：明清时代是封建社会末期，也是专制主义最强的时期。学习本章，就是要了解这一时期管理思想的两个主要趋势：加强君权和限制君权，掌握这些思想的内容和意义。
学习要点：1.朱元璋强化君主专权管理原则和严整吏治思想。2.张居正加强中央集权管理原则、人事管理和文化管理思想。3.黄宗羲“天下为主”管理原则和议政决策思想。4.顾炎武改革行政组织体制的没想。5.唐甄关于行政职权分配的认识。
第一节 朱元璋强化君权和注重治吏的管理思想
朱元璋，字国瑞，濠州钟离人。明朝开国之君。出身贫苦。后参加红巾军，逐渐成为—支重要势力。初依龙凤政权，后剿灭群雄，建立明朝。朱元璋的管理思想以强化君权和严于治吏为主要内容。
一、君主绝对集权的行政原则
朱元璋认为，君主个人绝对集权是根本政治原则。据此，池在理论上严明礼法纪纲，强化等级名分；在制度上废丞相制，又设五军都督府，使军政大权集于一身，又严禁后妃干政。朱元璋要求在行政上实现绝对个人专权管理，使君主在行政管理中的地位和作用达到绝对化。
二、重视人才的人事管理思想
朱元璋起自草莽，重视人才。说“世有贤才，国之宝也”。提出选才的标准是德和才，但不可求全。选才不计出身。在人才使用方面，注重实际才能和人才接替，要年轻官吏与年老者“参用之”，以保障人才不乏，官得其人。 三、严整吏治
在行政官员的管理上，朱元璋主张采用严刑酷法。不仅可刑用重典，而且可用法外之法。对贪污腐败者，尤须严惩。又采用鼓励民众赴京告奸之法，允许民众将害民之吏“绑缚赴京”，各地官府不得阻拦。这样的治吏措施为封建史所仅见。
朱元璋没想通过加强个人专权和严整吏治以实现政治稳定，但他死后即有“靖难之役”，权臣、宦官之乱也层出不穷，为他始料所不及。
第二节 张居正“尊主威”的管理思想
张居正，字叔大，号太岳，湖北江陵人。嘉靖进士。初任编修，后入阁，迁首辅，掌权十年之久。管理思想以加强中央集权，治吏和文化专制为主要内容。 一、加强中央集权管理原则
针对明中期政事驰靡，君权势衰的状况，张居正提出加强中央集权的行政管理原则。要求君主总揽行政大权，振纪纲，重诏令。整顿朝纲，严明法令，赏罚公正，“使天子之号令，譬之风霆”，各级官府无不风行。从而在一定程度上提高了行政效率。 二、“核名实”人事管理思想
明中期，“兼并之私”日趋严重，当国者政以贿成。张居正总结人事管理之弊，主要是
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督学之官用非其人，官吏不遵职守，考课不严。针对这种现象，张居正提出加强官员考课，以名核实。对不称职者，即行裁黜。对贪腐官吏，务须严惩，“虽贵近不宥”。 三、“固邦本”民事管理思想
张居正探知“民为邦本，本固邦宁”，对民事管理主张轻减赋税，体察民情抑制豪右，改革税法；节俭省用，与民休息。他的“一条鞭”税法是历史上一次重要的税制改革。民事管理中包含着经济管理内容，这是中国古代管理思想的特色之—。 四、禁私学的文化管理主张
张居正认为学风关乎政风，文化管理是政务管理的重要组成。他对明中期儒生干政现象极为恼火，提出加强对思想文化的控制。主张：第一，只许研习儒学不可私设书院。第二，严格取士标准，禁止异端邪说。第三，严禁儒生干政，否则予以“革退”，“削为民”的处分。
第三节 黄宗羲限制君权的管理思想
黄宗羲，字太冲，号南雷，梨州。浙江余姚人。清兵入关后，积极组织抗清。失败后，乡居著述，坚决作“明遗”。管理思想着眼于限制君权，富于民主色彩。 一、“天下为主”的管理原则
黄宗羲一反明代君臣的君主中心行政原则，提出“古者以天下为主，君为客”，人民是国家的主人，君主要为主人服务。行政管理就是要君主管理国家，君和臣好比共拽大木之人，共同为天下之人谋利益。黄宗羲以“天下为主”作为行政管理的出发点，对君主专权统治进行了深刻的批判。在具体管理方法上，主张提高相权，限制君主个人的行政权力。 二、“学校议政”的行政决策思想
根据“天下为主”的原则，行政决策就不再是君主个人独断。黄宗羲提出“学校议政”。方法，认为学校不只是培养管理人才，同时又是政治批评和政策评议的场所。君主定期到太学听讲，议论朝政。校内有充分的言论自由，学校的权威高于天子。这种认识与近代议会决策有些相近，表明了黄宗羲行政思想的民主因素。 三、“治吏”管理主张
黄宗羲批判明代吏治腐败，阉官横行，认为行政官员的腐败是国家祸乱之源。于是提出严整吏治。具体方法有：恢复差役制，任用士人作吏等。虽认识深刻，但具体措施不免失之浅浴，难以实行扣取得预期的效果。 四、“工商皆本”的经济管理思想
黄宗羲重视既农业，也重视工商业。关于农业，他提出恢复井田制，以解决农民土地问题。对于后者，他提出“工商皆本”，一反传统重农抑商思想，认为工商“切于民用”，不可或缺，而且要发展。他还就赋税制度提出改革设想，主张减轻税率，官田什一，私田二十之一。并根据上地成色分等征税。关于货币，他也有设想，主张废金银，实行钱、钞并用，这种方法将有助于商品经济的发展。
第四节 顾炎武关于行政组织体制的设想和人事管理思想
顾炎武，字宁人，江苏昆山人。一生未仕。清兵南下，曾组织抗击，失败后流亡异地。
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管理思想的主要内容是调整行政组织体制的设想和人事管理改革。 一、改变君主行政组织体制的没想
顾炎武认为，郡县制有利于中央集权，统一行政，但导致权力过于集中，地方行政涣散无力。于是提出“寓封建之意于郡县之中”即选用真才任地方官，称职者十二年后可终身任职，致仕后可传子或荐贤，以此提高地方治权和行政效率，避免“官不尽职”。同时，还要加强考课，对失职者严加惩处，从而可变奴才为主人，变私仆为公仆。这种认识有限制君权的意味，但方法十分蹩脚。 二、“废生员”的人事行政思想
顾炎武认为生员制是人才制度的最大弊端。主张废天下之生员，严格限制生员额数，每县二十。改革考试内容，选拔有用之才。但另一方面，他又主张买爵不免自相矛盾。这种人事行政改革主张没能抓住问题的要害。 三、“教化”民事管理思想
顾炎武认为，徒行法治使人们的道德日坏，不足为取，最好的民事管理方法是崇名教，行教化。一方面利用人们的好名节，重功名的特点，通过奖励，使人们“以名为利”，提高全社会的道德水平。另一方面则积极推行教化，恢复“请议乡论”，利用舆论约束人们的道德行为，使之知廉耻，而天下治。
第五节 唐甄旨在削弱君权的管理思想
唐甄，字铸万，号圃亭，四川达州人。出身仕宦。任过地方官，仅十月即受牵连削职为民。政治上颇具叛逆精神，行政管理思想强凋削弱君权。 一、对君主政治的批判
唐甄指斥古今帝王，认为“自秦以来，凡为帝王者皆贼也”。从而否定了君主作为最高行政首脑的资格。他还反对神化君权。但他承认君主是政治中的决定因素，因而提出君主应有自知之明，“处天下之下”，然后“天下之善归之”。这里并没有完全否定君主政治。 二、关于行政职权分配的认识
唐甄的行政方针是“六卿分责，百官尽职”。他反对由君主一人统领天下，而是要求君主“举贤以任官”。君主拥有行政官员的选任权。其下六卿分掌实权，对君主的行政权有一定的限制和监督作用。其中冢宰（宰相）可代行君权。他又认为君主的权力尚无可以取代，于是主张君臣相让，各司其职。虽然想法天真，但在认识上是对君主专权的限制，有一定的民主色彩。 思考题：
1．试述朱元璋的行政原则和吏治思想的内容和特点。 2．张居正“尊主威”管理思想的主要内容和特点是什么？ 3．试论张居正文化管理思想的政治实质和意义。
4．黄宗羲“天下为主”管理原则的内容是什么？怎样评价？ 5．怎样看待黄宗羲“学校议政”行政决策思想的实质和认识价值？
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6．顾炎武是怎样设计改革行政组织体制的？其目的是什么？为什么？ 7．唐甄关于行政职权的认识是什么？有什么可以借鉴的地方？ 8．试比较朱元璋、张居正行政管理思想之异同。
9．怎样评价黄宗羲、顾炎琥、唐甄行政思想中的民主因素？
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