推进医养结合养老模式面临的困境与对策分析

所谓“医养结合”是养老服务的充实和提高，就是重新审视养老服务内容之间的关系，将老年人健康医疗服务放在更加重要的位置，以区别传统的单纯为老年人提供基本生活需求的养老服务。既包括传统的生活护理服务、精神心理服务、老年文化服务，更重要的是包括医疗康复保健服务，具体有医疗服务、健康咨询服务、健康检查服务、疾病诊治和护理服务、大病康复服务以及临终关怀服务等。

所谓“医养结合养老模式”即需要明析以下六个问题，即医养结合服务的对象是哪些老年人，由谁来提供服务，对服务人员的要求有什么，提供的服务内容是什么，医养结合服务模式的实现方式是什么，以及服务机构的的标准和资质有哪些要求。

服务的对象区别于普通养老机构服务所有老年人，主要面向慢性病老人、易复发病老人、大病恢复期老人、残障老人以及绝症晚期老人提供养老和医疗服务。

服务的内容以为老年人提供生活护理服务、精神慰藉服务为基础，供医疗诊治服务、大病康复服务以及临终关怀服务等服务项目是相比于普通的养老机构增加的服务项目，也是其最重要的服务内容。

服务的提供主体，当然需要发挥政府部门的作用，但在现阶段的国情下，单一强调某一个别主体的作用来满足日益增长的医养结合服务需求是不现实的，必须调动各方面的积极元素，整合多方服务主体的资源，使其各自承担着不同的职责与任务。老龄问题是整个社会需要面对的问题，需要将政府、营利组织和非营利组织等多方主体有机结合起来。

服务模式的实现方式通过政府主导统筹发展规划，传统养老机构增设医院和部分一、二级医院和专科医院转型为老年人康复院、护理院，以及养老机构和医院近距离规划设置并达成合作协议等多种方式来实现。

服务人员也需要进行相应的调整，对于养老院建医院这种方式需要增加具有医疗资格的医师和专业护士，而对于医院转型为医养结合服务机构这种方式，由于入住老人增加，也需要增加相应的护理员。

服务机构资质和准入标准，医疗水平不能是简单的、微型的的医疗室水平，需要相当于至少1级医院的标准。 医养结合服务机构的服务内容

医养结合服务机构作为养老机构的一种，毋庸置疑的是必须达到民政部门制定的养老机构准入标准。当然，医养结合服务的内容以基本养老服务为基础，以医疗服务为重点。在做好老年人生活护理服务、精神慰藉服务的基础上，着重提高医疗诊治服务、大病康复服务、临终关怀服务的质量。作为一种具备医疗的特殊服务机构，其医疗资质水平应该达到一定的规模程度，不能是具备吃药打针等简单的医疗服务即可，医养结合服务机构的医疗水平最终目标应该达到一级医院以上的水平，这样才能解决慢性病老人、大病康复老人、绝症晚期老人的

医疗需求，真正发挥出医养结合的服务功能。具体来讲就是要具有健全的科室和全面的诊疗项目。从软件方面来讲是，要具备足够数量的有资质的、受过专业训练的医师和护士；从硬件方面来讲是，要有足够的空间、房屋设施和相当水平的医疗器械。 医养结合服务模式的实现方式 （1）在养老机构中设立医疗机构

我国现在的现在的养老机构一方面提供的床位数相对于老年人的需求、相对于国际标准还有很大的缺口，另一方面床位的利用率却不能让人称道。一个非常重要的原因就是，现有的养老机构在满足残障老人、慢性病老人、易复发病老人以及绝症晚期老人等特殊老人群体的医疗需求方面做得欠缺。因此，应该根据《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的意见》（国办发[2010]58号）精神，在符合准入条件的基础上，鼓励和引导社会力量在养老机构中创办医疗机构，以满足城乡老年人多层次、多元化的医疗护理服务需求。地方政府卫生行政部门要确保落实优惠政策，确保非公立和公立的医养结合服务机构享受同等待遇。

（2）部分医院转型为医养结合服务机构

充分利用现有的医疗卫生资源，特别是对城市已经过剩的公立医疗资源进行整合，将部分一级或二级医院（包括厂企医院）进行结构和功能调整，直接转型为老年康复院、老年护理院等医养结合服务机构，明确其为老年患者提供长期医疗护理等服务的功能和任务，完善所需的房屋设施和器械装备，并加强医务及护工人员的培训。

（3） 养老机构和医疗机构近距离规划，合作服务

有条件的养老机构和医疗机构达成合作协议，当养老机构的老年人突发疾病、大病时可以第一时间到相近的医院得到专业便捷的救治。或者养老机构担当医院的病房功能，医院的医师和护士到养老机构对患病老人进行医治，免去老人的奔波之苦。这种情况实现的前提条件是养老机构和医疗机构位置非常相近。这就要求政府部门在对医院和养老院进行发展规划时要有超前意识，把合适的、有结合意愿的机构两种机构规划在一起。同时，有结合意愿的机构也要进行积极地努力，请求政府部门对于两种机构医养结合服务进行支持。

然而目前推进医养结合养老模式面临的困境如下： 第一：资金的投入不足，服务主体的参与性不高。

根据卫生部2010 年印发的《诊所基本标准》规定,医务室建筑面积不少于40 平方米,设有独立的诊室、治疗室、处置室和输液观察室等场所,可见养老机构设置医疗机构的标准和成本相对较高。同时,养老机构要保证医务室24 小时运营服务,须配备2 名全科医生、2 名护士或其他卫生技术人员,如按月人均工资2 000 ~ 3 000 元的标准,一年需要支出人员工10~15 万元,对微利甚至不盈利的养老机构而言负担较重。如果要建设成康复院或护理院,

养老机构的建设成本和运营成本就会更大。综合能力强的三级医院主要关注于盈利高的常规医疗,由于自身医疗资源紧张,加之医患关系、医疗纠纷和养老行业的低利润等因素,医疗机构内设养老机构的积极性并不高。如北京市公立医疗机构护理费收费标准仍然沿用1999 年制定的《北京市统一医疗服务收费标准》,三级医院的一级护理标准仅为9元,二级医院为6 元,而三级医院的一级护理每日成本已经超过200 元。[14] 现行的护理收费定价标准过低,医院提供的护理服务越多,就意味着亏损越严重。一些社区和小型养老机构主要是与社区卫生服务中心和一级医院合作,但由于合作方医疗设施简陋,基本上很难满足社区和养老机构对高质量医疗服务的需求。很多较大规模的养老机构虽然与附近大型医院签定了合作协议,但合作协议中服务内容、服务标准和要求不够细致明确,而且缺乏有效监管和问责,很难确保老年人突发疾病时能够得到及时救治。

第二：服务收费水平偏高,服务内容单一僵化：

与普通养老院相比,“医养结合”型养老机构因为其更高层次、专业的医疗服务而导致收费较高,这就与失能半失能老年人、残疾老年人、患病老年人、高龄老年人的收入水平不符。如北京市首家提供“医养结合”服务的恭和苑养老院根据户型每月收费标准分别为7 800 元、9 800 元和12 800 元[15] ;合肥市滨湖医院所设的养老院如果只是提供生活照护,每个月的收费在3 500 ~ 4 000 元,老年人的医疗费用按照正常的住院费用结算。各地区“医养结合”型养老机构的收费一般是当地居民人均收入的2 ~3倍甚至更高,大部分老年人难以负担。通过对合肥市3 000 位老年人的抽样调查显示,62. 91% 的老年人每月可承受的服务价格(包括伙食、床位、护理等)不超过500 元,20. 94% 的老年人每月可承受的服务价格在500 ~ 800 元之间,只有16. 15% 的老年人可以承受800 元以上的服务价格[16] 。“医养结合”型养老机构收费水平高与老年人消费水平低之间的矛盾导致老年人对医养服务的有效需求不足,进而导致“医养结合”型养老机构床位利用率不高,资源配置效率降低。真正有需求的

残障老年人、慢性病老年人、易复发病老年人等因为支付能力有限而难以进入“医养结合”型养老机构。此外,许多国家会对老年人的状况进行评估,从而保证服务内容的针对性和标准化。而我国目前对老年人缺乏全面评估,导致无法明确老年人是否需要医养结合服务以及服务的具体内容和需求程度,很难做到服务内容与服务需求相吻合。设有医务室的养老机构主要还是以简单生活照护为主,以提供简单治疗为辅,无法为老年人提供疾病预防、治疗、康复、护理和临终关怀等专业医疗保健服务。与一级医院和社区卫生服务中心合作的养老机构和社区注对慢性病老年人提供治疗性措施,但忽视了健康教育、健康咨询、行为干预等服务内容。大型三级医院内设的养老机构能提供相对优质的医疗服务,但往往忽视精神卫生、社会活动和社会交往等服务内容。

第三：政府多头管理,政策扶持落实难

普通养老机构归民政部门审批和管理,社区居家养老服务由老龄办组织实施,医疗卫生机构归卫生部门认定和管理,医保报销由社保部门管理。由于制度原因、行业差异、行政划分和财务分割等因素,民政、卫生、老龄和社保等部门都要介入到“医养结合”型养老机构中,虽各有职能分工,但仍存在职责交叉情况。如民政部门进行年终考核时要审核“医养结合”型养老机构的医护人员资质、设备等项目,这就与卫生部门的职责存在交叉,导致管理部门和养老机构的人力、物力资源浪费。同时,由普通养老机构转型的,有机会获得政府一次性建设财政补贴和运营补贴,但由医疗机构直接转型的却得不到任何补贴。这种“多头管理”或“多头不管”的局面使得各部门对各项扶持政策的认识、调整和落实难以做到协调一致和横向整合。为鼓励社会力量兴办养老机构,各地政府在土地、税收、排污、水电气暖、有线收视、医疗、通信和培训等方面相继出台了一系列优惠政策和扶持措施,但优惠政策基本上难以落实到位。如合肥市拟建民办养老机构申报土地划拨时,政府不审批或者拖延审批的现象普遍;申请水电气费民用价格的优待,水电部门不认同;床位补贴过低或补贴不及时。