人的管理能力较低、技术水平落后，单个穷人的信贷需求通常是小额的。尤努斯创建了孟加拉国乡村银行，向贫穷的人发行不需要担保的面额较小的贷款，取得了令人瞩目的成就。在秘鲁、玻利维亚、乌干达，监管机构通过牌照方面的法律已经将非营利性创新机构纳入正规金融体系。但是，近年来小额信贷和微型金融领域“过度商业化”，高利率及借款人过度负债问题引起了公众对很多国家贫穷消费者的担忧（CGAP，2005）。

（三）技术创新与移动金融

技术创新是降低金融交易成本、促进普惠金融的重要渠道。黑尔姆斯和伊瓦特里等人（Helms and Ivatury et al，2008）指出，应重点关注小型银行和微型金融机构的技术创新，这些机构单笔交易规模更小，客户也更为偏僻和分散，导致其提供金融服务的交易成本也就更高，因此这些机构需要有良好的后台技术支持和内部控制。汉宁和詹森（2010）认为，移动电话普及率不断提高，为向穷人提供基本金融服务提供了新的渠道。以菲律宾为例，2004年率先成功开发了移动支付服务，移动支付交易成本约为银行分支机构交易成本的五分之一。在撒哈拉以南的非洲大陆地区，移动支付技术的广泛使用也取得了明显的成效，该地区16%的成年人在过去12个月里使用移动电话支付账单或汇款收款，肯尼亚68%的成年人使用过电子钱包（World Bank，2012）。

（四）制度创新

普惠金融的客户群体、金融产品或服务种类与普通金融存在一些差异，因此应当研究差异性制度供给。德米居奇—匡特等人（Demirg

Kunt et al，2008）认为，政策制定

应当旨在纠正市场失灵，消除获取金融服务的非市场性障碍。很多国家针对中低收入者等金融排斥主体采取了特殊的监管制度。南非对不具备正式身份或户籍证明的贫穷潜在客户实施了豁免法案，允许不经验证就直接开户，但对交易进行严格限制。印度中央银行允许商业银行利用非政府组织、微型金融机构和其他民事社会组织作为提供金融和银行服务的中介。这些组织遂成为商业银行的营业代理人或商业伙伴（C

Paramasivan and V

Ganeshkumar，2013）。印度

中央银行放松了对小额贷款利率的监管，对年度存款额度低于50000卢布的账户开立放松了“了解你的客户”这类规则要求，使普惠金融成为金融机构的业务机遇而不再是负担（Brij Raj，2012）。

四、普惠金融国际指标体系

汉宁和詹森（2010）认为，金融发展指标反映了传统的金融政策目标，侧重于金融深度而非金融广度。普惠金融应成为独立的政策目标，应当从以下四个维度进行测量：一是可获得性，消费者可以从正规金融机构获取金融产品或服务的能力；二是服务质量，金融服务或产品满足于消费者生活

需求的相关性；三是服务范围，金融服务或产品使用的广度和深度；四是服务效果。普惠金融指标来源有两个方面：一是金融产品和服务的使用者（通过对个人、家庭、微型企业和中小企业的调查获取数据），二是金融服务提供者（通过对金融机构的调查或者金融监管者报告获取数据）。事实上，以上两方面的数据应该相互补充。为充分了解、评估各国普惠金融水平和衡量政府相关政策的效果，一些国际机构正积极探索建立普惠金融指标体系。

二十国集团全球普惠金融合作伙伴组织（GPFI）的普惠金融指标：享有正规银行服务的成年人(在正规金融机构拥有账户的成年人比例；每千名成年人在商业银行存款的人数或每千名成年人拥有存款账户的数量)；在正规金融机构发生信贷业务的成年人（近一年内在正规金融机构有过至少1笔贷款的成年人比例；每千名成年人中借款人的数量或每千名成年人的贷款余额）；享有正规银行服务的企业（在正规金融机构开立账户的中小企业比例；拥有存款账户的中小企业数量/存款账户数或中小企业储户数/总储户数）；在正规机构有贷款余额或授信额度的企业（拥有存款账户的中小企业数量/存款账户数或中小企业储户数/总储户数；有贷款余额的中小企业数/贷款笔数或中小企业贷款余额/总贷款余额）；服务网点（每十万名成年人拥有的网点数量）。

世界银行的全球普惠金融指数核心指标：银行账户使用

情况（在正规机构拥有账户的成年人比例）；开立账户的目的（个人或企业）；交易频率（存款或取款）；服务获取途径（ATM机、分支机构等）；储蓄［最近12个月内在正规金融机构存款的成年人比例；最近12个月内在非正规存款组织或家庭之外的人存款的成年人比例；最近12个月内以其他方式存款（如存放在自己家里）的成年人比例］；借款［最近12个月内从正规金融机构借款的成年人比例；最近12个月内从非正规渠道（如家人和朋友）借款的成年人比例；因购买房屋或公寓借款的成年人比例］；支付（最近12个月内使用正规账户接收工资或政府付款的成年人比例；最近12个月内使用手机支付或者收款的成年人比例；最近12个月内使用正规账户给异地家人汇款或者接收汇款的成年人比例）；保险（个人购买健康保险的成年人比例；从事农林渔业，为庄稼、牲畜购买保险的成年人比例）。

国际货币基金组织（IMF）金融可获得性调查指标：可获得性方面（每千平方公里的商业银行分支机构数量；每十万名成年人拥有的商业银行分支机构数量；每千平方公里的ATM机数量；每百万名成年人拥有的ATM机数量）；使用方面（每千名成年人在商业银行借款的人数；商业银行贷款余额与GDP之比；每千名成年人在商业银行存款的人数；商业银行存款余额与GDP之比）。

普惠金融联盟的普惠金融核心指标：可获得性方面（全